II SA/Kr 1234/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi B. S. i A. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 lipca 2024 r., znak:WI-I.7840.11.42.2023.JM w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. II SA/Kr 1234/24 UZASADNIENIE Starosta Wielicki decyzją z 29 czerwca 2023 r., znak: BGN.6740.G.1340.2017, odmówił B. i A. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., oraz elektryczną, wlz prądu, szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe wraz z instalacją kanalizacyjną do budynku oraz utwardzeniem dojść i dojazdów na działce nr [...] w Ś. " z uwagi na niezgodność projektu budowlanego z uchwałą nr XLIV/336/2021 Rady Gminy Gdów z dnia 30 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Świątniki Dolne w jego granicach administracyjnych (§ 16 i 17), albowiem w terenach rolniczych (R1) dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej m.in. pod warunkiem, że "odległość nowo lokalizowanego budynku mieszkalnego nie może być większa niż 20 m od istniejącego na działce sąsiedniej budynku mieszkalnego, po tej samej stronie drogi", a tymczasem budynek jest projektowany w otwartej przestrzeni gruntów rolnych bez sąsiedniej istniejącej zabudowy. Wojewoda Małopolski decyzją z 18 lipca 2024 r., znak: WI-I.7840.11.42.2023.JM, wydaną po rozpatrzeniu odwołania B. i A. S., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, że ustalony krąg stron powinien być poszerzony o właścicieli nieruchomości, przez które przechodzić miałaby sieć wodociągowa obsługująca inwestycję (mimo to, że jej realizacja została wyłączona z zakresu wniosku), jednakże z uwagi na kierunek rozstrzygnięcia pozostaje bez zmian. Następnie organ odwoławczy przypomniał, że w dacie złożenia wniosku obowiązywała uchwała nr V/16/2007 Rady Gminy Gdów z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Świątniki w jego granicach administracyjnych, a inwestycja zlokalizowana była po części w terenach rolniczych (R4) i terenach rolniczych wyłączonych z zabudowy (Rw1). Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w aktualnym planie miejscowym inwestycja zlokalizowana jest w terenach rolnych o dwóch różnych oznaczeniach, tj. R1 (gdzie zaprojektowano główną część inwestycji, tj. bryłę budynku) oraz R2 (gdzie zaprojektowano pozostałą część inwestycji, tj. dojazd, utwardzenia, schody). Inwestycja – co do terenów R1 – nie spełnia warunku wskazanego przez organ pierwszej instancji. Z kolei tereny R2 to tereny rolnicze z zakazem zabudowy, w których wyklucza się lokalizację nowych obiektów budowlanych z wyjątkiem niezbędnych dla potrzeb lokalnych urządzeń komunikacji, gospodarki wodnej i infrastruktury technicznej, a zaprojektowane urządzenia stanowią uzupełnienie indywidualnej inwestycji i nie są niezbędne dla potrzeb lokalnych, a jako takie nie są objęte wyjątkiem. Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma znaczenia to, że poprzednia decyzja odmowna została uchylona przez WSA w Krakowie, bo orzekano wtedy na nieobowiązujących już postanowieniach planu miejscowego, które dopuszczały nawiązanie projektowanej zabudowy do istniejącej zagrody. Organ odwoławczy nie zgodził się z odwołującymi co do tego, że fakt istnienia na działce inwestycyjnej budynku gospodarczego zmieniałby stan prawny dot. możliwości zabudowy działki, ponieważ z postanowień aktualnego planu miejscowego jasno wynika, że lokalizacja budynku mieszkalnego jest uwarunkowana istnieniem innego budynku mieszkalnego w odległości mniejszej niż 20 m. Na koniec organ odwoławczy stwierdził, że samo naruszenie art. 10 i art. 79a kpa (brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego) nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję B. S. i A. S. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 kpa przez niezastosowanie i niekonwalidowanie błędów procesowych organu pierwszej instancji, w tym wyjaśnienie wykładni planu miejscowego skutkującej decyzją odmowną, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności; 2) art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez: a. naruszenie zasady pogłębiania zaufania stron postępowania do organów, a to wobec oparcia za starostą decyzji o postanowienia planu miejscowego niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, w tym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r.; b. zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego dowolną, a nie swobodną ocenę, co skutkowało przyjęciem za starostą, że planowana inwestycja jest wykluczona wobec braku sąsiedniej istniejącej zabudowy, co skutkuje nieusuwalną niezgodnością inwestycji z planem miejscowym z pominięciem faktu istnienia na nieruchomości budynku gospodarczego; c. błędne przyjęcie za starostą, że dopuszczalne przeznaczenie terenu w MPZP Świątniki ustala możliwość lokalizacji budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej wyłącznie pod warunkiem istnienia budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej, której odległość nie może być większa niż 20 m, z pominięciem: i. faktu istnienia budynku gospodarczego wchodzącego w skład zabudowy zagrodowej, który winien stanowić odniesienie w zakresie możliwości sytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego; ii. okoliczności, że postanowienia planu miejscowego wskazują na wymóg odległości między nowopowstałą zabudową a zabudową istniejącą na sąsiedniej nieruchomości, a zatem brak istniejącej zabudowy skutkuje brakiem związania inwestora przesłanką planu miejscowego w zakresie wymaganej odległości od istniejącej zabudowy sąsiedniej; iii. tego, że brak istniejącej zabudowy na nieruchomości sąsiedniej nie stanowi nieusuwalnej niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, a obowiązek pominięcia tej przesłanki (przy założeniu racjonalności uchwałodawcy); d. zaniechanie sporządzenia uzasadnienia faktycznego w zgodzie z art. 107 § 3 kpa, a jedynie powtórzenie uzasadnienia decyzji starosty i lakoniczne odniesienie się do zarzutów, że starosta szczegółowo dokonał uzasadnienia podstaw rozstrzygnięcia; 3) art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb w zw. z § 12 ust. 4 rozporządzenia w zw. z § 16 ust. 2 pkt 4 lit. a planu miejscowego przez błędną wykładnię skutkującą ich niewłaściwym zastosowaniem, a w konsekwencji błędem logicznym w procesie wykładni o charakterze pars pro toto, do którego to wniosku prowadzi decyzja odmowna ze względu na brak zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, bowiem budynek projektowany jest w odległości większej niż 20 m od istniejącego na działce sąsiedniej budynku mieszkalnego, po tej samej stronie drogi, w sytuacji gdy przepisy powszechnie obowiązujące rangi ustawowej i podustawowej nakładają ograniczenia w zakresie nieprzekraczalnej minimalnej odległości od innych budynków i budowli, natomiast w żadnym zakresie nie wprowadzają takich ograniczeń co do maksymalnej odległości względem istniejących budynków i budowli; 4) § 16 ust. 2 pkt 4 lit. a) tiret drugi w zw. z ust. 1 pkt 2 planu miejscowego przez błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym przyjęciem przez wojewodę, że brak istniejącej zabudowy sąsiedniej skutkuje nieusuwalną niezgodnością planowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, podczas gdy brak takiej zabudowy nie może uniemożliwiać inwestorowi zabudowy nieruchomości, do której posiada tytuł prawny, a jedynie wyklucza stosowanie przesłanki wyrażonej w § 16 ust. 2 pkt 4) lit a tiret drugi planu miejscowego; 5) art. 4 Pb w z w. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię przy dokonywaniu wykładni postanowień planu miejscowego, a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i stwierdzenie, że prawo właściciela gruntu rolnego do zabudowania nieruchomości w ramach posiadanej przez niego zabudowy zagrodowej uzależnione jest w pełni od stanu faktycznego i prawnego działki sąsiedniej znajdującej w odległości 20 m od jego nieruchomości, a co za tym idzie w rzeczywistości od okoliczności uprzedniego skorzystania przez właściciela działki sąsiedniej z przysługującego mu prawa do zabudowy gruntu, co skutkowało naruszeniem istoty prawa własności, w sytuacji gdy tak daleko ograniczające przepisy prawo podmiotowe nie powinny być wykładane w sposób naruszający istotę tegoż prawa, a które to ograniczenie w sposób jedynie pozorny utrzymuje ład przestrzenny obszaru. Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Małopolskiego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Wielickiego o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego. Powodem odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest brak zgodności przedłożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XLIV/336/2021 Rady Gminy Gdów z dnia 30 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Świątniki Dolne w jego granicach administracyjnych (Małop. z 2021 r. poz. 5717). W niniejszej sprawie odmowa udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z 4 lipca 2018 r. sygn. II SA/Kr 560/18), jednak wyrok ten nie wiążę Sądu w obecnie rozpatrywanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W obecnie rozpatrywanej sprawie zmienił się stan prawny, tj. na obszarze objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę obowiązuje nowy (inny) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego oraz konstytucyjnym źródłem prawa, zatem uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego wypełnia przesłankę z art. 153 p.p.s.a, że "przepisy prawa uległy zmianie". Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej zwana u.p.b.), w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r, zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się w ustawę prawo budowlane brzmieniu dotychczasowym. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego złożony został 30 sierpnia 2017 r. Zgodnie z art. 35 u.p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej może wydać pozwolenie na budowę tylko wówczas, gdy planowana inwestycja jest zgodna (między innymi) z ustaleniami planu miejscowego. Według ustaleń aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka skarżących nr [...] położona jest w terenach o symbolach 4.R1 oraz 1.R2. Tereny o symbolu 1.R2 to zgodnie z § 17 mpzp tereny rolnicze z zakazem zabudowy, przeznaczone dla 1) gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach i w sadach; 2) przyrodniczych funkcji ochronnych w terenach obudowy biologicznej cieków wodnych. W terenach tych przewidziano utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością dokonywania jej remontów, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy i jednocześnie wykluczono lokalizację nowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem niezbędnych dla potrzeb lokalnych urządzeń komunikacji, gospodarki wodnej i infrastruktury technicznej. Są to zatem tereny w zasadzie wyłączone z możliwości lokalizowania jakiejkolwiek nowej zabudowy. Tymczasem na terenie tym (1.R2) zaprojektowano utwardzenia (utwardzony zjazd z drogi publicznej, drogę dojazdową, chodniki i dojścia, podjazd do garażu) oraz schody wejściowe do budynku i przyłącz wodociągowy (co wynika z porównania projektu zagospodarowania terenu – str. 11 projektu, rysunku elewacji wejściowej – str. 37 projektu oraz fragmentu mapy planu miejscowego –k. 129 a.a.). Główna bryła budynku mieszkalnego zaprojektowana została natomiast w terenach o symbolu 4.R1 tj. zgodnie z § 16 mpzp w terenach rolniczych przeznaczonych dla gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach i w sadach; 2) zabudowy zagrodowej, w zakresie dopuszczonym przepisami ust. 2; 3) przyrodniczych funkcji ochronnych w terenach obudowy biologicznej cieków wodnych. W terenach 4.R1 zabudowa zagrodowa została dopuszczona pod warunkiem łącznego spełnienia następujących warunków: -zabudowa zagrodowa musi być związana z areałem gruntów rolnych, stanowiących własność rolnika realizującego tą zabudowę zagrodową, położonych w danym sołectwie lub w sołectwie z nim graniczącym, o powierzchni nie mniejszej niż 3,0 ha, -odległość nowo lokalizowanego budynku mieszkalnego nie może być większa niż 20 m od istniejącego na działce sąsiedniej budynku mieszkalnego, po tej samej stronie drogi, -suma wielkości powierzchni zabudowy wszystkich budynków w zabudowie zagrodowej nie może przekroczyć 350 m2 na 3,0 ha terenu gruntów rolnych, w granicach których będzie realizowana. Poza sporem pozostaje, że w odległości 20 metrów od projektowanego budynku mieszkalnego nie znajduje się żaden inny budynek mieszkalny, a zatem rację ma organ, że niezgodność inwestycji z planem miejscowym jest nieusuwalna. W tej sytuacji nakładanie przez organ na inwestorów obowiązku usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 u.p.b. było całkowicie zbędne i spowodowałoby jedynie zbędne koszty po stronie inwestorów. Nawet gdyby istniała możliwość zaprojektowania inwestycji w ten sposób, aby jej całość znalazła się na tej części działki, która znajduje się na obszarze o symbolu planistycznym 4. R1; nawet gdyby inwestorzy wykazali, że są rolnikami a ich wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej związanej z areałem gruntów rolnych stanowiących ich własność, położonych w danym sołectwie lub w sołectwie z nim graniczącym, o powierzchni nie mniejszej niż 3,0 ha – to nie byłoby możliwe usunięcie niezgodności z mpzp poprzez wykazanie przesłanki istnienia w wymaganej planem odległości i konfiguracji terenowej innego budynku mieszkalnego. W tej sytuacji decyzje organów należy uznać za prawidłowe. Nie mają przy tym racji skarżący, że istnienie budynku gospodarczego na działce [...] ma wpływ na możliwość posadowienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W poprzednio obowiązującym w tym terenie mpzp przyjętym uchwałą nr V/16/2007 Rady Gminy Gdów z dnia 18 stycznia 2007 r., § 16 ust. 3 pkt. 3 dopuszczał lokalizacje nowej zabudowy zagrodowej, " (o ile posiada dostęp do drogi publicznej), związanej z areałem gruntów rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 3 ha w danej miejscowości lub w sołectwie przyległym, w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na zasadach określonych w § 5" a zatem ówczesny plan nie rozróżniał jakiego rodzaju miałby to być zabudowa – mieszkalna, usługowa czy gospodarcza. Tymczasem obecnie jednoznacznie wskazano, że chodzi o budynek mieszkalny. Nie są też uzasadnione zarzuty skargi dotyczące błędnej interpretacji planu – niezależnie od oceny potrzeby czy prawidłowości wprowadzenia przez Radę Gminy Gdów spornego wymogu, jest on jasno sprecyzowany. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżona decyzja została należycie uzasadniona. Jeśli zaś chodzi o te zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia "art. 4 Pb w z w. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP", tj. zarzutów zmierzających do zakwestionowania postanowień i treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie mogły zostać one uwzględnione. Wyjaśnić w tym miejscu należy co następuje. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1). Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt.1). W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, a przywołany wyżej przepis art. 6 u.p.z.p. upoważnia organy gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepis ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. (por. np. Wyrok NSA z 8.08.2024 r., II OSK 1054/23, LEX nr 3770388). Jak już wyżej wskazano, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części Wszystko to oznacza, że postanowień i ustaleń aktu prawa miejscowego nie można kwestionować niejako "przy okazji" skargi na decyzję administracyjną, której treść została przez ten akt zdeterminowana. Skoro system prawa przewiduje odrębny środek prawny pozwalający na zaskarżenie aktu prawa miejscowego oraz możliwość jego wyeliminowania z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, to oznacza, że zakwestionowanie postanowień aktu prawa miejscowego jest możliwe wyłącznie poprzez złożenie skargi na ten akt. Dopóki zatem plan miejscowy funkcjonuje w obrocie prawnym i nie została stwierdzona jego nieważność (w całości lub w części) przez sąd administracyjny, dopóty organ administracji architektoniczno – budowlanej, jest obowiązany stosować przepisy tego planu w takim brzmieniu, w jakim obowiązują. Nie jest też możliwe, aby sąd administracyjny, oceniając prawidłowość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę "wpadkowo" kontrolował postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie jak nie jest możliwe aby sąd, w zależności np. od przyjętej wykładni przepisów aktu prawa miejscowego - stosował jego postanowienia lub nie. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.