II SA/Kr 1234/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 20 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. Sp. J. z siedzibą w D. od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2025r. znak SKO.Oś/4170/254/2025 o uchyleniu decyzji Wójta Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 13 maja 2025r. znak Oś.6220.4.2023 wydanego w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala sprzeciw. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2025 r. nr SKO.Oś/4170/254/2025, po rozpatrzeniu zażalenia P. sp.j. w D. , uchylono postanowienie Wójta Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 13 maja 2025 r. znak: OŚ.6220.4.2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach: Organ I instancji nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa zespołu obiektów handlowych – niezależnych budynków przeznaczonych pod działalność handlowo-usługową wraz z infrastrukturą techniczną". W treści postanowienia uwzględniono wskazania organów współdziałających, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, PGW Wody Polskie Zarządu Zlewni w Krakowie oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Wszystkie powyższe organy zgłaszały wątpliwości co do zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem. W wyniku złożonego zażalenia organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie. Wskazał, że zgodnie z art. 59a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1112), analiza w zakresie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko powinna być poprzedzona oceną zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organ I instancji nie przeprowadził powyższej analizy, wskazując jedynie, że w związku z koniecznością szerokich uzupełnień w zakresie zgodności przedsięwzięcia z planem, wnioskodawca zaktualizował wniosek, uzupełnił KIP oraz zmienił tytuł przedsięwzięcia. W związku z powyższym, Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie, uzasadniając to koniecznością podjęcia szerokiego zakresu czynności związanych z analizą zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym. Dokonanie merytorycznej oceny przez organ odwoławczy kłóciłoby się z zasadą dwuinstancyjności. Spółka P. złożyła sprzeciw od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu spółka domagała się dokonania przez organ odwoławczy merytorycznej oceny zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania. Podkreślała, że na terenie inwestycyjnym, objętym symbolem MU1 (zabudowa mieszkalno-usługowa), wykluczona jest tak duża inwestycja. Kolegium winno zatem stwierdzić brak zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym, w konsekwencji czego dalsze badanie wpływu na środowisko byłoby bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 64f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.) od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od postanowienia". Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej/ postanowienia kasacyjnego jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 kpa. Z mocy art. 136 § 4 kpa - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Odnosząc powyższe zasady do okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżone postanowienie. Zgodnie z art. 59a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, przystąpienie do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - w przypadku przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza analizą zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim - z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, jeżeli plany te zostały odpowiednio uchwalone albo przyjęte. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dokonał w ogóle powyższej analizy. Zaniechał tej oceny pomimo wyraźnego brzmienia ww. przepisu oraz wyraźnych wątpliwości w tym zakresie, które powzięły i zasygnalizowały organy współdziałające. Brak jakiegokolwiek odniesienia się do tych zastrzeżeń w uzasadnieniu wydanego postanowienia stanowi wyraźne naruszenie zasad postępowania oraz art. 107 § 3 kpa. W opinii Sądu nie mogło zostać jednak urzeczywistnione oczekiwanie strony skarżącej, aby to organ odwoławczy dokonał oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznaczałoby to w praktyce – nie uzupełnienie postępowania, do którego organ odwoławczy jest uprawniony – ale przeprowadzenie go w zasadzie od podstaw. Strona skarżąca jest przekonana, że wynik tej analizy byłby dla niej korzystny, gdyż przedsięwzięcie jest sprzeczne z planistycznym przeznaczeniem terenu inwestycyjnego. Wciąż jednak jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego pozostaje zasada dwuinstancyjności, z której wynika, że każda sprawa musi być rozpatrzona na poziomie dwóch instancji. W sytuacji, gdyby to organ odwoławczy rozpatrzył po raz pierwszy kluczową i wyjściową kwestię istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, jaką w niniejszym postępowaniu jest zgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym, zasada uległaby naruszeniu. Zasady postępowania administracyjnego nie mogą natomiast ulec wyłączeniu na wniosek strony. Wobec powyższego Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z § 4 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.