II SA/Kr 1236/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 lipca 2025 r. znak: SKO.ZP/415/606/2023 w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy skargę oddala. Decyzją z 26 listopada 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił na wniosek inwestora — B. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 22 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] Obr. [...] przy ul. M. a w K.. Decyzją z 22 lutego 2021 r. SKO w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wytyczyć prawidłowo obszar analizowany, tj. w odległości trzykrotności frontu działki, wokół działki objętej wnioskiem, z każdej strony od granic działki. Front terenu inwestycji ma około 176 m, zaś obszar analizowany został wytyczony w odległości około 180 m wokół działki objętej wnioskiem, zamiast min. 528 m. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Krakowa ponownie ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji - decyzją z dnia 6 września 2022 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy tę decyzję decyzją z 14 kwietnia 2023 r. Na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. P., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 31 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Kr 743/23 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zakwestionował sposób ustalenia parametru linii zabudowy "pod warunkiem uzyskania zgody zarządcy drogi" oraz sposób wyznaczenia szerokości elewacji frontowej - tutaj pominięto ustalenie średniej z obszaru analizowanego, oparto się tylko na średnich z części obszaru przylegających do terenu inwestycyjnego czy będących w bliskim sąsiedztwie. Organ odwoławczy wprawdzie zobowiązywał organ I instancji do wyliczenia tej średniej, ale ostatecznie zaakceptował jego stanowisko, że obliczenie tej średniej z uwagi na wielkość obszaru mija się z celem. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku część zarzutów skargi uznano za bezzasadne. Po ponownym rozpatrzeniu odwołań M. W., L. W. i K. P. oraz po uzupełnieniu analizy o wyliczenie średniej szerokości elewacji frontowej dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 17 lipca 2025 r. decyzję znak SKO.ZP/415/606/2023, którą: I. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej części pkt II ppkt 1 lit. a załącznika nr 1 do decyzji, tj. od słów: "Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia" do słów: "zgodnie z ustawą o drogach publicznych." i w tym zakresie orzekło merytorycznie w ten sposób, że: • Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia linię nowej zabudowy od strony ul. [...] wyznacza się w odległości 8 m od granicy z działką nr [...] (jako przedłużenie linii zabudowy budynku nr [...] stojącego na działce nr [...] - od strony ul. [...]) • Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia linię nowej zabudowy od strony ul. M. wyznacza się w granicy z działką nr [...] , na której zlokalizowana ul. M. (jako przedłużenie linii zabudowy budynku nr [...] stojącego na działce nr [...] - od strony ul. M. II. w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało sposób wyznaczenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy. W szczególności w zakresie zakwestionowanej przez Sąd linii zabudowy stwierdzono, że postanowiło, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. uchylić decyzję w części w zakresie załącznika nr 1 do decyzji pkt II ppkt. 1 lit. a i orzec merytorycznie w ten sposób, że dopuścić realizację inwestycji w granicy ww. działki drogowej a zaniechać wprowadzenia dodatkowego wymogu tj. uzyskania na to późniejszej zgody zarządcy drogi. Kolegium nie zanegowało natomiast możliwości wyznaczenia drugiej linii zabudowy, od strony ul. M. G.. Przemawia za tym specyficzne położenie terenu inwestycji: u zbiegu dwóch dróg publicznych: ul. M. G. i ul. M. , co zobrazowano także zdjęciem obrazującym układ obu dróg, a także fakt, że obecnie w tym narożu istnieje budynek nr [...] (na we. działce nr [...]) i który kształtuje dwie linie zabudowy, na obu ww. ulicach. Kolegium nie zakwestionowało też przyjętej w decyzji możliwości odejścia w przedmiotowej sprawie od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy na rzecz nieprzekraczalnej linii zabudowy. Uwzględniono, że zabudowę w obszarze charakteryzuje najczęściej kompozycja swobodna. Nie został wykształcony jednorodny charakter prowadzenia linii zabudowy. Budynki sytuowane są w różnych konfiguracjach. Linie te są przeważnie nieregularne. Spotyka się uskoki, cofnięcia, zmiany kierunku linii w stosunku do przebiegu dróg publicznych i wewnętrznych. Układ nie tworzy wyrazistej struktury, która winna być kontynuowana w sposób bezwzględny. W zakresie szerokości elewacji frontowej wyjaśniono, że Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania ustalonej w decyzji szerokości elewacji frontowej (tj. od strony ul. M. nowej zabudowy wyznaczoną w wielkości 18 m +/- 0,5 m tj. od 17,5 mdo 18,5 m liczoną łącznie dla elewacji dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej. Szerokość ta ustalona została jako odstępstwo zasadniczego sposobu wyznaczania omawianego warunku wynikające z § 6 ust. 1 rozporządzenia, z powołaniem się na kluczowy wpływ na planowaną zabudowę cech zabudowy zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, najbliżej trenu inwestycji tj. przede wszystkim wzdłuż drogi publicznej ul. M. , ponieważ to ta zabudowa, zdaniem organu tworzy lokalny kontekst przestrzenny. Wskazano, że szerokości elewacji frontowych budynków jednorodzinnych stojących po południowej stronie ul. M. kształtują się od ok. 13m do ok. 19m (elewacje te mają szerokości: 15m, 13m, 14m, 14m, 18m, 14m, 19m, 14m, 13m). Wskazano też, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa bliźniacza, w tym o łącznej szerokości elewacji fontowych zbliżonych do tych planowanych przez Inwestora. Jak przykład wskazano budynki nr [...] i nr [...] a (dz. nr [...] i [...]) przy ul[...] (których łączna szer. elewacji wynosi ok. 17m), budynki nr [...] i nr [...] (dz. nr [...] i [...]) przy ul. R. (ich łączna szer. ich elewacji to również ok. 17 m), oraz na budynki nr [...] i nr [...] (dz. nr [...]) przy ul. R. (łączna szerokość ich elewacji wynosi z kolei 18m). Niewątpliwie uwzględniony tu i oceniony przez organ jako istotny, bliski kontekst przestrzenny (tj. w obudowie ul. M. ) pozwala na takie wyznaczenie ww. warunku. Także cechy istniejącej budynków zbliźniaczonych wykazują dostateczne podobieństwo, realizując zasadę kontynuacji. Z kolei przedstawiony do akt kolejny aneks do analizy (z maja 2025 r.) i zawarte tam wyniki badania wszelakiej zabudowy istniejącej w całym, rozległym obszarze analizy wykazują, że średnia arytmetyczna szerokości elewacji frontowych tej zabudowy wynosi ok. 12,08 m. Są to jednak dane dotyczące szerokości pojedynczych budynków, te bowiem przeważają w obszarze analizy. Także w sytuacji istniejącej zabudowy bliźniaczej - szerokość elewacji frontowych każdego ze zbliźniaczonego budynków uwzględniono jako odrębne. Nie sumowano szerokości elewacji brył budynków zbliźniaczonych. Powyższa średnia arytmetyczna szerokości elewacji frontowych jako wynikowa cech poszczególnych, pojedynczych budynków, ukształtowana na ww. poziomie ponad 12 m nie pozostaje zatem reprezentatywna do odwzorowania jej dla szerokości elewacji frontowych planowanych budynków jako projektowanych w układzie bliźniaczym. Dopuszczenie dla każdego z budynków ww. uśrednionej wartości spowodowałoby, że łączna szerokość ich elewacji frontowych wynosiłaby ok. 24-26 m. Takimi cechami zabudowy nie charakteryzuje się natomiast ani pojedyncza ww. zabudowa występująca w bliższym kontekście zabudowy, tj. w obudowie ulic M. , ani też wymieniona wcześniej zabudowa budynkami zbliźniaczonymi , a wedle wykazu z dnia 28.05.2025 r. w całym obszarze analizy budynki o podobnych szerokościach elewacji frontowych lub większych występują w widocznej mniejszości (tak k. 731-742). Kolegium odniosło się też do pozostałych wymogów ustalenia warunków zabudowy stwierdzając, że decyzja organu I instancji jest w tym zakresie prawidłowa. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. P., zarzucając jej: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 13 ust. 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez naruszenie uzasadnionych interesów skarżącego gdyż z uwagi na konieczność nasłonecznienia budynku jaki jest planowany przez skarżącego na działce nr [...], możliwość zabudowy będzie ograniczona z uwagi na parametry budynków planowanych na działce nr [...], a tym samym obniżeniu ulegnie wartość rynkowa działki nr [...], 2. art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 54 ust. 2 w zw. z art.64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie iż decyzja o warunkach zabudowy nie musi być zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mimo iż w sytuacji kiedy nie został jeszcze uchwalony plan ogólny Gminy K., należy stosować do studium przepisy tyczące planu ogólnego, które wymagają zgodności decyzji o warunkach zabudowy planu z planem ogólnym gminy, a planowana inwestycja jest sprzeczna ze studium które nie przewiduje na terenie inwestycji zabudowy szeregowej, 3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy do 22 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na części działki nr [...] obr. [...] przy ul. M. w K., mimo iż nie stanowi ono kontynuacji w stosunku do obszaru analizowanego, 5. art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podanie, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa bliźniacza mimo iż w niniejszej sprawie obszar analizowany nie powinien wynosić więcej niż 50 metrów od działki nr [...] a w tym obszarze nie znajduje się zabudowa bliźniacza, II. Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci: - błędnego braku ustalenia, że planowana inwestycja to w istocie zabudowa szeregowa, a nie bliźniacza, - błędnego ustalenia że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa bliźniacza, - błędnego braku ustalenia, że z uwagi na konieczność nasłonecznienia budynku jaki jest planowany przez skarżącego na działce nr [...] możliwość zabudowy będzie ograniczona z uwagi na parametry budynków planowanych na działce nr [...] , a tym samym obniżeniu ulegnie wartość rynkowa działki nr [...], 2. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w postaci: - błędnego braku ustalenia, że planowana inwestycja to w istocie zabudowa szeregowa a nie bliźniacza, - błędnego ustalenia że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa bliźniacza, - błędnego braku ustalenia, że z uwagi na konieczność nasłonecznienia budynku jaki jest planowany przez skarżącego na działce nr [...] możliwość zabudowy będzie ograniczona z uwagi na parametry budynków planowanych na działce nr [...], a tym samym obniżeniu ulegnie wartość rynkowa działki nr [...]. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności trzeba przypomnieć, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z 31 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Kr 743/23 uchylił zaskarżoną decyzję. Jak już wcześniej wspomniano, w uzasadnieniu tego wyroku część podniesionych wówczas zarzutów Sąd ocenił jako nietrafne: < kwestie związane z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności podnoszone w skardze kwestie nasłonecznienia planowanego budynku skarżącego w relacji do zabudowy na działce inwestycyjnej, będą rozstrzygane dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest etap uzyskania pozwolenia na budowę. < także nietrafne są zarzuty co do sprzeczności ze studium. (...) studium nie ma znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r. II SA/Kr 1486/18 LEX nr 2629610). < nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że zamierzenie inwestycyjne nie stanowi kontynuacji w stosunku do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W obszarze tym bowiem istnieje zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna. Projektowana zabudowa mieszkaniowa jest zabudową niską, która w ocenie Sądu bezbłędnie wkomponuje się w zabudowę zastaną, w szczególności w ramach południowej części obszaru analizowanego. < nie jest też prawdą, że w ramach obszaru analizowanego nie występuje zabudowa bliźniacza. Przykłady takiej zabudowy w obszarze wskazano bowiem konkretnie w analizie /t.2, k. 435/. W tym miejscu należy również zaznaczyć, że obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony, a jego duży promień związany jest z długością frontu działki. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Obecnie w skardze skarżący powtórzył niektóre z powyższych zarzutów. Skoro dokonana już w prawomocnym wyroku ocena prawna wiąże Sąd w niniejszej sprawie, nie ma potrzeby ponownego odnoszenia się do zarzutów niedostatecznego nasłonecznienie terenów należących do skarżącego, rzekomego braku kontynuacji zabudowy w stosunku do obszaru analizowanego, a także występowania w obszarze analizowanym zabudowy bliźniaczej. Całkowicie pozbawiony podstaw jest również zarzut niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego, który zdaniem skarżącego nie powinien wynosić więcej niż 50 metrów od działki nr [...]. Dlaczego skarżący tak uważa – nie wiadomo, bowiem przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie nakazują wyznaczyć obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu i nie mniejszej niż 50 metrów. W sposób szczególny należy jednak odnieść się do zarzutu niezgodności ze Studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego gminy K.. Skarżący zauważa bowiem, że po wydaniu wyroku obowiązujące w tym zakresie przepisy uległy zmianie – co wyklucza związanie wyrażoną wcześniej przez Sąd oceną prawną. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba przypomnieć, że poprzedni wyrok WSA w Krakowie został wydany w dniu 31 sierpnia 2023 r., natomiast w dniu 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.). Skarżący wywodzi, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw "Do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy". Dalej skarżący argumentuje, że zgodnie z art. 54 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w obecnym brzmieniu decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z planem ogólnym, gdyż do takiej decyzji stosuje się przepisy dotyczące decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego który stawia wymóg takiej zgodności. Plan ogólny Miasta K. nie został jeszcze uchwalony, w związku z czym do czasu jego uchwalenia decyzja o warunkach zabudowy winna być zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tej okoliczności organ II instancji błędnie nie uwzględnił twierdząc niezasadnie, iż decyzja o warunkach zabudowy nie musi być zgodna ze studium. Argumentacja ta jest chybiona z uwagi na przepisy międzyczasowe zawarte w powołanej wyżej ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Mianowicie jej art.. 59 ust. 1 stanowi: "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym". Zatem wskazana nowelizacja nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, która została wszczęta na wniosek z 8 listopada 2019 r. Już tylko na marginesie można przypomnieć, że zdaniem skarżącego owa niezgodność inwestycji ze Studium ma polegać na tym, że objęta postępowaniem inwestycja jego zdaniem nie stanowi zabudowy bliźniaczej, lecz szeregową z uwagi na dużą liczbę budynków jednorodzinnych. W jego ocenie dla rozróżnienia zabudowy szeregowej od bliźniaczej nie decyduje jedynie kryterium połącznia wszystkich budynków ze sobą, lecz także ich ilość. Jeśli na małym obszarze jednej działki są obok siebie 22 budynki w dodatku część z nich z sobą połączonych, to nawet jeśli nie wszystkie ze sobą się łączą uznać to należy praktycznie za zabudowę szeregową. Argumentacja ta jest oczywiście nietrafna. Jedynym kryterium rozróżnienia zabudowy szeregowej od bliźniaczej jest kryterium konstrukcyjne tj. połączenie budynków parami (zabudowa bliźniacza) albo w większej liczbie i jednocześnie w jednym rzędzie (zabudowa szeregowa). Jak wynika z powyższej analizy, zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. Sąd nie ograniczył się jednak do rozważenia zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd zbadał również sposób wykonania wskazań zawartych w wydanym wcześniej wyroku i ocenił je jako prawidłowe. Kolegium wezwało organ I instancji do uzupełnienia analizy o wyliczenie średniej szerokości elewacji frontowej ze wszystkich budynków w obszarze analizowanym – tak jak nakazał Wojewódzki Sąd Administracyjny. Kolegium następnie szczegółowo wyjaśniło dlaczego zasadne jest odstąpienie od tak wyliczonej wartości. W ponownym postępowaniu usunięto też zakwestionowany przez Sąd warunek uzyskania zgody zarządcy drogi na ustaloną w decyzji linię zabudowy. Również ustalenie pozostałych parametrów zabudowy Sąd uznał za prawidłowe. W tej sytuacji skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.