II SA/Kr 1237/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Ewa Rynczak WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy w R. z dnia [...] 2004 roku , nr [...] w zakresie § 2 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. I. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy w R. z [...] 2004 roku nr[...]; II. stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. Wojewoda pismem z dnia [...] 2005r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. – wieś K. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. – wieś K. stwierdzono zgodność planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy U., wprowadzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy U. z dnia [...] 2000r. w części dotyczącej wsi K., zgodnie z uzasadnieniem stanowiącym załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały. Wojewoda podniósł, że stosownie do postanowień art. 6 (poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 1999 r. Nr 5, póz. 139 z późn. zm.) - w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy uchwala studium uwarunkować i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Oznacza to, że studium należy sporządzić dla całego obszaru gminy w jej administracyjnych granicach, co zostało jednoznacznie określone w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) w brzmieniu: "Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy". Na uwagę zasługuje także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21.12.1999r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin (Dz.U. Nr 110, poz. 1266), w którym zmieniono granice gminy R., przez przyłączenie obszaru wsi K. - poprzednio należącej do gminy U. (§ 5 pkt 2). Po zmianie granic administracyjnych gminy - Rada Gminy R. nie sporządziła studium dla całej gminy, jak również nie dokonała zmian we wcześniej uchwalonym Studium. Stąd też stanowienie § 2 zaskarżonej uchwały, w którym Rada ta stwierdza zgodność uchwalanego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy U. nie znajduje oparcia w powołanych wyżej przepisach prawa. Plan bowiem powinien być zgodny z polityką przestrzenną gminy na terenie której leży obszar objęty planem, a nie z polityką przestrzenną gminy sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w R. wniosła o oddalenie skargi. Wskazano, że w związku ze zmianą granic administracyjnych Gminy U. i Gminy R., wieś K. znalazła się w obszarze administracyjnym Gminy R. Gmina U. przekazała Gminie R. wszelkie dokumenty i opracowania dotyczące wsi K. w celu umożliwienia realizacji przez organy Gminy R. przewidzianych przepisami prawa obowiązków w zakresie administracji publicznej i realizacji zadań jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie przekazane zostało "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego" w części dotyczącej wsi Klimkówka. W trakcie procedury uchwalania planu dokonano analizy "Studium" i uznano za celowe dalsze kontynuowanie przyjętej w "Studium" polityki przestrzennej dotyczącej tej wsi. Rada Gminy w R. w pełni podzieliła, przyjęty w studium turystyczny charakter tego terenu otaczającego zbiornik wodny w Klimkówce i założenia dotyczące możliwości zainwestowania terenu oraz konieczności ochrony środowiska przyrodniczego. Bezpodstawny jest zarzut Wojewody, że plan nie jest zgodny z polityką przestrzenną gminy, na terenie której leży obszar objęty planem, to jest polityką Gminy R. Również bezzasadny jest zarzut, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z polityką gminy sąsiedniej. Przejmując i akceptując rozwiązania studium w przedmiotowym zakresie, i uchwalając plan Rada Gminy w R. wykazała, że jest on zgodny z polityką przestrzenną Gminy R. Stanowisko to przedstawione zostało w uzasadnieniu zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Klimkówka ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały. Powyższe stanowisko uznane zostało również przez Powiatową Komisję Urbanistyczno - Architektoniczną przy Staroście G., która na posiedzeniu w dniu [...] 2004 r. pozytywnie zaopiniowała projekt planu. Z tych też względów Rada Gminy w R. uznała, że brak jest podstaw do opracowywania dokumentu tożsamego z istniejącym dokumentem. Mając powyższe na uwadze uznano, że proces prac planistycznych przebiegał prawidłowo i uchwała Rady Gminy w R. nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. - wieś Kl. jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie były zaskarżony przez organ nadzoru: § 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. – wieś K. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). "Zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie została w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego. Wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego." ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004r. s. 188) Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwala rada gminy. Jest ono formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Sporządzenie i uchwalenie studium jest obowiązkowe. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Takie studium sporządzane jest dla całego obszaru gminy w jej granicach administracyjnych (art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). "Polityka przestrzenna jest jednym z przejawów polityki lokalnej gminy. Jak każda polityka, wiąże się ona z oznaczeniem priorytetów i dokonywaniem wyborów. Zajmuje się ona definiowaniem interesów publicznych oraz określaniem sposobów oddziaływania na zachowania uczestników zagospodarowania przestrzennego, tak aby dokonywali wyborów zgodnie z interesem publicznym. Poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej (...). Studium pełni trzy podstawowe funkcje. Przede wszystkim jest aktem polityki przestrzennej gminy i stąd wynika jego funkcja polegająca na określaniu założeń polityki rozwoju przestrzennego gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Drugą istotną funkcją studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest koordynacja ustaleń planów miejscowych. Studium obejmuje cały obszar gminy i zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości. (...) Studium pełni również funkcję promocyjną poprzez wskazanie obszarów atrakcyjnych inwestycyjnie lub turystycznie. Informuje mieszkańców, przedsiębiorców i inwestorów zewnętrznych o zamierzeniach władz." ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004r., ss. 80-81) W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się strukturę przestrzenną gminy, dokonuje kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy, oraz wstępnej lokalizacji przestrzeni publicznej i infrastruktury publicznej. "Studium sporządza się dla obszaru całej gminy. Wyklucza się w ten sposób prowadzenie polityki przestrzennej gminy etapowo lub wybiórczo. Ma być z założenia kompleksowa, w odniesieniu do całej gminy. Nie jest możliwe opracowanie i uchwalenie dla więcej niż jednej gminy. Przepis ten ma znaczenie dla gmin najmniejszych, które niekiedy wolałyby zjednoczyć siły i środki wraz z gminami sąsiednimi, w celu zminimalizowania kosztów łatwiejszego pozyskania uprawnionych projektantów. Gmina jest jednostką samorządu terytorialnego odpowiedzialną za sprawy lokalne na swoim terytorium, w tym także za lokalna politykę przestrzenną. Nie może stanowić o polityce przestrzennej innych gmin." ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004r. ss. 88-89) W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż studium zagospodarowania przestrzennego Gminy R., obowiązujące w chwili uchwalania zaskarżonego planu, nie obejmowało wsi K. poprzednio znajdującej się w granicach administracyjnych Gminy Ujście G. Po zmianie granic administracyjnych Gmina R. nie sporządziła nowego (ani też nie dokonała zmian w obowiązującym) studium. W konsekwencji Gmina R. nie posiadała w tym momencie studium obejmującego obszar całej gminy, w szczególności obejmującego teren wsi K. Dla celów przygotowania i uchwalenia zaskarżonego planu zagospodarowania Gminy R. – wieś K. wykorzystano część studium uchwalonego przez sąsiednią gminę – Gminy U. dla jej obszaru. Tym samym w § 2 uchwały Nr [...] z dnia [...] 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. – wieś K., Rada Gminy R. stwierdziła zgodność tego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. W rozumieniu art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717) zgodność planu powinna być stwierdzona przez radę gminy ze studium powstałym i obowiązującym dla obszaru w granicach administracyjnych tej gminy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Rada Gminy R. nie stwierdziła zgodności projektu planu zagospodarowania przestrzennego ze studium powstałym i obowiązującym dla całej Gminy R. w jej granicach administracyjnych, lecz ze studium (jego częścią) opracowanym i przyjętym przez inną gminę. Ponieważ Rada Gminy R. odniosła zgodność zaskarżonego planu ze studium, które uchwalone zostało przez inną gminę, to nie można mówić, iż rada gminy stwierdziła zgodność planu, przed jego uchwaleniem, ze studium w rozumieniu art.20 ust.1 cyt. wyżej ustawy. Zaskarżona uchwała Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. – wieś K. została podjęta z naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie i to uzasadnia zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie uchwała ta w całości podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.