II SA/Kr 1239/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz AWSA Janusz Kasprzycki /spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie przekazania podania zgodnie z właściwością - skargę oddala - Pismem z dnia 19 kwietnia 2005 r. J.K., w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r, Nr 142, poz. 1591), zwrócił się do Rady Gminy D. o unieważnienie "§ 30 pkt 2" uchwały Rady Gminy D. z 19 listopada 2004 r. w sprawie regulaminu odprowadzania ścieków na terenie Gminy D. Pismem z dnia 17 maja 2005 r. Wójt Gminy D. wezwał J.K. do udokumentowania jego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone wskazanym § 30 ust. 2 w/w uchwały. W odpowiedzi na powyższe wezwanie J.K. w piśmie z dnia 27 maja 2005r. stwierdził, że nie wnosił o zmianę uchwały Rady Gminy D. lecz o unieważnienie "§ 30 pkt 2" tej uchwały. Ponowił zatem żądanie jej unieważnienia w tym zakresie. Pismem z dnia 24 czerwca 2005r. Wójt Gminy D. poinformował wnioskodawcę, że przy opracowywaniu nowego regulaminu "propozycja" J.K. zostanie przedstawiona Radzie Gminy D. W piśmie z dnia 1 lipca 2005 r. J.K. podniósł następnie, że sprawa zgłoszona przez niego winna być rozpatrzona w oparciu stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu 19 kwietnia 2005r. i zakończyć się stosowną decyzją nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W związku z tym Wójt Gminy D. w piśmie z dnia 29 lipca 2007r. poinformował J.K., że udzielił mu już informacji we wzmiankowanym wyżej piśmie z dnia 24 czerwca 2005r., co do terminu opracowywania nowego regulaminu odprowadzania ścieków. Zmiana tego regulaminu odprowadzania ścieków rozwiąże problem kwestionowany przez J.K. Pismem z dnia 8 sierpnia 2005 r., kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem Urzędu Gminy w D., J.K., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) wniósł o unieważnienie "§ 30 pkt 2" uchwały nr [...] Rady Gminy D. w sprawie regulaminu odprowadzania ścieków na terenie Gminy D. W związku z powyższym Wójt Gminy D., za pismem z dnia 16 sierpnia 2005r., znak:[...], przekazał w załączeniu żądanie J.K. wraz z innymi jego pismami i odpowiedziami na nie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r., znak:[...], wydanym na podstawie art. 19, 65 § 1 i 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało Radzie Gminy D. podanie J.K. z dnia 8 sierpnia 2005 r. o unieważnienie "§ 30 pkt 2" uchwały Rady Gminy D. z 19 listopada 2004 r. nr[...] w sprawie regulaminu odprowadzania ścieków na terenie gminy D. celem rozpatrzenia według właściwości. W uzasadnieniu tego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 19 k.p.a. przestrzeganie z urzędu przez organy administracji publicznej właściwości rzeczowej i miejscowej jest ich podstawowym obowiązkiem. Wynika to nie tylko z przytoczonego przepisu ale i z porządku prawnego. Uchwały rady gminy mogą być zaskarżalne jedynie na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591). Z treści art. 101 ust. 1 tej ustawy wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Kolegium podanie J.K. skierowane zostało zatem do organu niewłaściwego, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może orzekać w kwestii ważności uchwały rady gminy, a zatem podanie to, na podstawie art. 65 k.p.a., należało przekazać organowi właściwemu. Właściwość Rady Gminy w D. wynika z treści art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), a podanie z dnia 8 sierpnia 2005 r. należy rozpatrywać w kategoriach wezwania do usunięcia naruszenia, które to wezwanie winno poprzedzać ewentualne zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. Z postanowieniem tym nie zgodził się J.K. W piśmie z dnia 30 sierpnia 2005r., które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 1 września 2005 r., J.K. polemizuje ze stanowiskiem Kolegium. Twierdzi, że "§ 30 pkt 2" uchwały Rady Gminy D. jest, w jego ocenie, niezgodny z prawem. Podniósł, że jeżeli SKO w [...] ma problemy z prawidłowym rozpoznaniem i precyzyjnym określeniem zakresu kompetencji rzeczowej i miejscowej, to powinno w tej sprawie zwrócić się do Sądu Najwyższego. Podniósł, że od 1 stycznia 1999 r. Samorządowe Kolegia Odwoławcze są organami odwoławczymi od organów gminy bez względu na to, czy decyzje te dotyczą zadań własnych gminy, czy zadań zleconych. Wniósł ponownie o unieważnienie "§ 30 pkt 2" wspomnianej uchwały oraz o unieważnienie umów u przyłączenie do sieci kanalizacji nieruchomości wsi W.D., sporządzonych na podstawie tej uchwały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., znak:[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 2 i 17 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późń. Zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia wskazało ponownie, że uchwały rady gminy mogą być zaskarżalne jedynie na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), w tym w oparciu o art. 101 tejże ustawy. Z art. 19 k.p.a. wynika bezwzględny nakaz przestrzegania przez organy administracji publicznej właściwości rzeczowej i miejscowej. Jeżeli organ, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 65 k.p.a.). Wniosek J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może zatem zmienić rozstrzygnięcia, gdyż podanie J.K. z dnia 8 sierpnia 2005 r. zostało wniesione do organu niewłaściwego w sprawie. Kolegium powtórzyło następnie swoje stanowisko, że podanie to jest w istocie wezwaniem do usunięcia naruszenia, które powinno poprzedzać ewentualne zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł J.K. W skardze przedstawił polemikę ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do jego właściwości w przedmiocie nieważności wskazanej przez niego uchwały. Twierdzi, że Kolegium uchyla się od rozstrzygnięcia w tym zakresie. Uważa, że samorządowe kolegia odwoławcze orzekają również w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji. Powtórzył argumenty, zawarte we wcześniejszych pismach procesowych, że "§ 30 pkt 2" wskazanej uchwały Rady Gminy D. jest niezgodny z prawem, gdyż nie wynika z niego upoważnienie ustawowe do podejmowanie tego rodzaju uchwał. Powoła się w tym zakresie na orzecznictwo SN i NSA. Wniósł o unieważnienie zaskarżonego postanowienia jako wydanego bez podstawy prawnej, unieważnienie "§ 30 pkt 2" wskazanej uchwały Rady Gminy D. i umów o przyłączenie do sieci kanalizacji zawartych na podstawie tej uchwały. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r, Nr 142, poz. 1591), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, na który powołuje się skarżący, stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może —po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten przewiduje zatem środek, w postaci tzw. skargi powszechnej (actio popularis) (A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II; inaczej: M. Armata w: Ustawa samorządowa i zakres kognicji NSA, Samorząd Terytorialny 1991, nr 5, s. 13)., służący do ochrony innych podmiotów (osób fizycznych, prawnych) przed skutkami wykorzystywania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Instytucje... s. 40 w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II). Nie ulega żadnej wątpliwości, że środek ten wnosi się do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy z tym jednak zastrzeżeniem, że przesłanką zaskarżenia uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego jest bezskuteczność organu gminy na uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia. Dodać także należy, że zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie może tylko podmiot, którego interes prawny, a nie faktyczny został naruszony Kontrolując zatem legalność wydanych w niniejszej sprawie postanowień stwierdzić należy, że są one zgodne z prawem. Podzielić bowiem należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nie jest ono organem właściwym w sprawie unieważnienia kwestionowanej przez skarżącego uchwały na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591). Z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a, i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z art. 2 wspomnianej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wynika natomiast, że są one organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Analiza powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), jak zdaje się wywodzić skarżący. Nie można bowiem utożsamiać decyzji administracyjnej z uchwałą rady gminy. "Przez pojęcie decyzji administracyjnej należy rozumieć władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcję administracji publicznej), rozstrzygający sprawę administracyjną, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa." (por. J. Świątkiewicz w: Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (w świetle orzecznictwa sądowego) preis 1984, nr 1, s 23; tenże: Decyzja administracyjna w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, NP. 1985, nr 9, s. 31, T. Woś w: T. Woś (red.), Knysiak Molczyk H., Romańska M. Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 74). Uchwała natomiast jest formą działania organu kolegialnego i stanowi sposób wyrażenia woli tegoż organu. "Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego słowo "uchwalić" oznacza "postanowić wskutek narady, uradzić". Tak więc w tej formie wyrażać swą wolę mogą rady jednostek samorządowych (sejmik) oraz zarządy tych jednostek, ale również organy stanowiące jednostek pomocniczych gminy (zebranie wiejskie lub rada dzielnicy czy osiedla) oraz związków międzygminnych, powiatów, jak też inne ciała kolegialne". O ile rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach administracyjnych skierowane są do stron postępowania, to postanowienia uchwał mogą mieć znacznie szerszy krąg adresatów. Mogą dotyczyć nie tylko członków danej wspólnoty samorządowej (gminy, powiatu, województwa), lecz także osób trzecich. Uchwały mają charakter powszechnie obowiązujący na obszarze działania organów, które je podjęły. Ich wyróżnikiem jest także ich przedmiot. Jest to zawsze określona sprawa publiczna np. kwestia ładu przestrzennego, podatków lokalnych itp. Istotny jest także ich aspekt proceduralny. Uchwały rad (sejmików) muszą być podejmowane określoną większością głosów. Uchwały wydane na podstawie ustawy i w granicach upoważnienia ustawowego, podjęte przez organ upoważniony do stanowienia prawa i należycie ogłoszone są aktem prawa miejscowego. Uwzględniając powyższe skonstruować można zatem definicję uchwały będącej aktem prawa miejscowego jako formy działania organu stanowiącego (lub wyjątkowo innego organu właściwego), której wynikiem jest wiążący akt woli podjęty w trakcie posiedzenia (sesji), w drodze głosowania, zmierzający do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (regionalnym), oparty na ustawowym upoważnieniu i należycie ogłoszony, (por. D. Dąbek w Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 254 i następne). Podkreślenia wymaga, że uchwała jest podejmowana wtedy, gdy przepisy obowiązującego prawa nie nakazują lub nie wymagają wydania decyzji administracyjnej. Wobec tego słusznie wywodzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w przypadku stwierdzenia przez organ administracji, że nie jest on właściwy w sprawie, obowiązkiem jego jest przekazać podanie niezwłocznie do organu właściwego wydając w oparciu o art. 65 k.p.a. stosowne postanowienie. Nie można było także inaczej, jak tylko jako wezwanie do usunięcia naruszenia, uznać żądania skarżącego zawartego w piśmie z dnia 8 sierpnia 2005 r. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę oddalił.