II SA/Kr 1239/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy Lisia Góra od decyzji Wojewody z dnia 5 września 2019 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala sprzeciw Wojewoda decyzją z dnia 5 września 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 908), po rozpatrzeniu odwołań P. W., Z. Ł., A. K. oraz T. K. od decyzji Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2019 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów położonych na terenie części wsi N. Ż., gm. L. G. – uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2019 r., znak: [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Starosta [...] decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r., znak: [...], zatwierdził projekt scalenia gruntów części wsi N. Ż., gm. L. G., o pow. 353,0875 ha, przedstawiony na mapie obszaru scalenia stanowiącej załącznik nr 1 do wydanej decyzji, z uwzględnieniem rejestru szacunku porównawczego po scaleniu, zgodnie z załącznikiem nr 2 – "Wykaz zmian danych ewidencyjnych" (punkt l), jak również m.in. określił przebieg nowych granic nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia, oznaczonych na mapie obszaru scalenia kolorem czerwonym (punkt II), zniósł bez odszkodowań służebności gruntowe na gruntach objętych scaleniem zgodnie z załącznikiem nr 4 do wydanej decyzji (pkt III), przeniósł obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych urządzonych dla nieruchomości objętych scaleniem, na grunty wydzielone w wyniku scalenia gruntów (punkt IV), zobowiązał uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty o wyższej wartości niż posiadali przed scaleniem, do dokonania wpłat zgodnie z wytycznymi wskazanymi w punkcie V decyzji, przyznał uczestnikom scalenia, którzy otrzymali grunty o niższej wartości niż posiadali przed scaleniem należne dopłaty zgodnie z wytycznymi wskazanymi w punkcie VI wydanej decyzji, ustalił terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, zgodnie z załącznikiem nr 3 do wydanej decyzji (punkt VII), zniósł za zgodą współwłaścicieli współwłasność nieruchomości wymienionych w punkcie VIII zaskarżonej decyzji, orzekł o przeniesieniu na własność Gminy L. G. gruntów wydzielonych na cele użyteczności publicznej tj. drogi dojazdowe oznaczone jako działki nr: [...] (punkt IX), uwzględnił zastrzeżenia do projektu scalenia złożone przez A. K. (punkt X), pozostawił bez zmian zastrzeżenia do projektu scalenia złożone przez: K. K., P. W., A. K. i I. K. (punkt XI), orzekł, iż wydana decyzja na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stanowi tytuł do ujawnienia z urzędu przez Starostę T. nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów (punkt XII). W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ l instancji przedstawił m.in. dotychczasowy przebieg prowadzonego postępowania oraz w sposób szczegółowy przytoczył i omówił zastrzeżenia do projektu scalenia wniesione przez uczestników postępowania scaleniowego, a także wyniki rozpoznania tych zastrzeżeń przez komisję doradczą do szacowania i opracowania projektu scalenia gruntów. Od powyższej decyzji Starosty [...] odwołania złożyli: P. W., Z. Ł., A. K. oraz T. K.. Odwołujący się zakwestionowali prawidłowość wydanego przez organ l instancji rozstrzygnięcia w zakresie rozwiązań przyjętych w wyniku scalenia w zakresie gruntów im wydzielonych. Na skutek odwołań Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 5 września 2019 r. którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2019 r., znak: [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Wojewoda wyjaśnił, iż z uwagi na złożenie odwołań przez czterech uczestników scalenia, przedmiotem decyzji organu odwoławczego jest jedynie rozpoznanie odwołań w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wydzielonych tym właśnie osobom tj. P. W., Z. Ł., A. K., T. K. oraz osobom, których interesy prawne pozostają w związku z interesem prawnym odwołujących się. Rozstrzygnięcie nie może dotyczyć gruntów dotyczących innych uczestników tego scalenia, którzy takiego odwołania nie wnieśli, zwłaszcza w sytuacji, w której interesy prawne takich osób nie pozostają w żadnym związku z interesem prawnym odwołujących. W pozostałym zakresie, w którym prawidłowość decyzji Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2019 r., znak: [...], nie została zakwestionowana przez uczestników scalenia, rozstrzygnięcie organu l instancji winno stać się ostateczne, jednak z uwagi na zapewnienie organowi l instancji możliwości przyjęcia nowych rozwiązań projektowych w zakresie gruntów odwołujących się i uczestników scalenia, których interes prawny jest związany z interesem prawnym odwołujących się i którym w wyniku scalenia przysługuje prawo współwłasności do nowoutworzonych działek drogowych – należało uchylić zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2019 r., znak: [...], w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W ramach oceny prawidłowości prowadzonego przez organ l instancji postępowania administracyjnego Wojewoda podkreślił, iż postępowanie obejmujące część wsi N. Ż., gm. L. G., wszczęte zostało z urzędu w oparciu o przepisy art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów postanowieniem Starosty [...] z dnia 21 lipca 2015 r., znak: [...], sprostowanym postanowieniem z dnia 15 stycznia 2016 r., znak: [...], z uwagi na znaczną dezorganizację struktury przestrzennej w tej miejscowości, wynikającą z realizacji inwestycji drogowej – autostrady A-4. Układ gruntów rolniczych tworzony przez pasmowy układ działek (działki długie i wąskie) w wyniku projektowanej autostrady został zaburzony, znaczna liczba działek została podzielona, część z nich nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a niektóre z istniejących dróg biegły po gruntach prywatnych o gruntowej, nieutwardzonej nawierzchni. Celem scalenia gruntów na tym obszarze jest zatem – jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Starosty [...] o wszczęciu postępowania scaleniowego – nie tylko złagodzenie negatywnych skutków dezorganizacji przestrzennej, spowodowanej przebiegiem autostrady, ale również uporządkowanie innych elementów – takich jak zniesienie uciążliwych dla właścicieli służebności, zniesienie współwłasności, skorygowanie granic działek i obrębów, jak również poprawa struktury obszarowej gospodarstw poprzez umożliwienie przepływu gruntów do gospodarstw silniejszych ekonomicznie. Koszty wykonania scalenia gruntów oraz zagospodarowania poscaleniowego, stosownie do treści art. 4 ust. 2 u.s.w.g., pokrywa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Sam projekt scalenia gruntów, opracowany przez geodetę projektanta scalenia, został wyznaczony i zapoznano z nim na gruncie uczestników scalenia w terminie od dnia 22 listopada 2016 r. do dnia 30 marca 2017 r., a na zebraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 3 kwietnia 2017 r. został formalnie okazany i udostępniony do wglądu w Sali OSP w N. Ż. w okresie od dnia 4 kwietnia 2017 r. do dnia 6 kwietnia 2017 r. Po okazaniu projektu wniesiono 4 indywidualne zastrzeżenia do opracowanego projektu scalenia oraz jedno zastrzeżenie zbiorowe, dotyczące poszerzenia działki drogowej kosztem właścicieli przyległych działek, które ostatecznie zostało wycofane. Zastrzeżenia rozpatrzone zostały przy udziale powołanej przez Starostę T. komisji doradczej do szacowania i opracowania projektu scalenia gruntów. W trzech przypadkach zastrzeżenia te nie zostały uwzględnione, w jednym zastrzeżenia uwzględniono, a w projekcie scalenia gruntów dokonano niezbędnych zmian uzgodnionych ze skarżącym. Dalej Wojewoda odniósł się do poszczególnych odwołań i w tym kontekście zauważył, co następuje. 1. Z. Ł. w odwołaniu podniósł, iż wnosi sprzeciw dotyczący scalenia działki nr [...] o pow. 0,35 arów, położonej w [...] która jest jego własnością. Jak wskazał, działka ta usytuowana jest na skrzyżowaniu dróg; powiatowej, technicznej, gminnej oraz wiejskiej. Działkę tę zakupił od Wójta Gminy L. G. – jest ona systematycznie obcinana przez budowę dróg. Wniósł o podjęcie stosownych działań, aby nadal miał 0,35 arów tak jak w akcie własności. Odnosząc się do powyższego, Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 u.s.w.g., każdy uczestnik scalenia otrzymuje w zamian za grunty dotychczas posiadane na obszarze scalenia grunty o równej wartości szacunkowej, z zastrzeżeniem określonych wyjątków. W wyniku badania dokumentacji scaleniowej ustalono, iż w starym stanie Z. Ł. oraz K. Ł. posiadali 1 działkę o powierzchni 0,35 ha i wartości 33,2800 punktów szacunkowych (karta uczestnika scalenia nr [...] – akta organu I instancji 415-417). W nowym stanie uczestnicy scalenia otrzymali działkę o powierzchni 0,3508 ha i wartości 33,81 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi zaledwie 1,59%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%. Również powierzchnia działek otrzymanych w wyniku postępowania scaleniowego przez skarżącego nie przekracza progu określonego w art. 14 ust. 2 powołanej ustawy, od którego wymagana byłaby zgoda skarżącego. Uznając zatem zarzuty Z. Ł. za niezasadne, Wojewoda podkreślił, że z zasad scalenia wynika, że uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane. Za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Z art. 14 ust. 2 ustawy scaleniowej wynika z kolei, że przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni jego gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać 20% tej powierzchni. Podkreślenia wymaga, iż przy ustalaniu należnego ekwiwalentu za grunty posiadane przed scaleniem istotna jest ich wartość szacunkowa, nie zaś powierzchnia (art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej). Nie budzi również wątpliwości, że w trakcie scalenia na nowo kształtuje się powierzchnia gruntów. Z uwagi na obszar scalenia, konieczność wydzielenia dróg oraz konieczność uwzględnienia interesów innych uczestników scalenia, bardzo często niemożliwym jest pozostawienie na gruncie tożsamej sytuacji z pierwotną. Odwołujący się Z. Ł. i K. Ł. w trakcie postępowania scaleniowego nie wnosili uwag, nie złożyli zastrzeżeń do projektu scalenia, nowoprojektowaną działkę po okazaniu na gruncie przyjęli bez zastrzeżeń, sama zaś działka została zaprojektowana według starego stanu. 2. A. K. oraz T. K. w treści odwołania podnieśli, iż po zapoznaniu się z planami w Urzędzie Miasta w T. w dniu 24 czerwca 2019 r. i braku jakichkolwiek wyjaśnień żądają szczegółowego wyjaśnienia przez osobę wyznaczoną i kompetentną znającą dokładnie temat oraz obszar. Jeżeli ich pismo będzie potraktowane w taki sam sposób jak pismo z marca 2017 r. bezwzględnie rezygnują z dróg dojazdowych oraz nie zgadzają się na pomniejszanie ich terenów; podkreślili, że w przypadku braku wyjaśnień skierują sprawę na drogę sądową. W wyniku badania dokumentacji scaleniowej ustalono, iż w starym stanie I. K. oraz A. K. byli współwłaścicielami 5 działek nr [...] i [...] w jedn. rej. [...] o łącznej powierzchni 2,0900 ha i wartości 123,84 punktów szacunkowych (karta uczestnika scalenia nr [...] – akta organu l instancji 294-302). W nowym stanie wydzielono 4 działki o powierzchni 1,8566 ha i wartości 112,15 punktów szacunkowych. Jakkolwiek wartość szacunkowa opisanych wyżej, wydzielonych gruntów jest o 11,69 punktów szacunkowych niższa od wartości gruntów przed scaleniem, uczestnicy scalenia otrzymali ponadto udziały w czterech nowo zaprojektowanych drogach dojazdowych: I. K. [...] części, A. K. [...] części w działce nr [...] ([...]) o wartości 7,73 punktów szacunkowych, w działkach [...] [...]), [...] [...]) o łącznej wartości 9,68 punktów szacunkowych, odpowiednio [...] części – I. K. i [...] części A. K. oraz w działce nr [...] ([...]), o łącznej wartości 5,99 punktów szacunkowych, w udziałach [...] części – I. K., [...] części A. K.. Z analizy karty nr [...] uczestników scalenia wynika, iż dokonane zmiany stanowiły realizację życzeń uczestników scalenia, wyrażonych w dniu 7 marca 2017 r. – jednak w terminie przewidzianym na składanie zastrzeżeń do projektu scalenia osoby te złożyły także zastrzeżenia, wyrażając swoje niezadowolenie z przyjętych rozwiązań. Zastrzeżenia te nie zostały uwzględnione przez komisję. Odnosząc się do powyższego, Wojewoda zauważył, iż jakkolwiek przyjęte w wyniku scalenia rozwiązanie projektowe wpisało się w złożone przez uczestników scalenia życzenia, grunty przed i po scaleniu są ekwiwalentne, a sami uczestnicy scalenia uzyskali swobodny dojazd do działek, do których wcześniej nie mieli dojazdu – to jednak samo rozwiązanie przyjęte w wyniku scalenia stanowi naruszenie zapisów ustawy scaleniowej. Działki objęte postępowaniem scaleniowym stanowiły współwłasność jedynie I. K. i A. K.. W wyniku scalenia grunty wydzielone im w nowo projektowanych drogach jako brakujący ekwiwalent nie mogły stać się w wyniku przeprowadzonego postępowania przedmiotem współwłasności innych niż I. K. oraz A. K. uczestników scalenia, bowiem jak wynika z treści art. 3 ust 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów każdy uczestnik scalenia lub wymiany (właściciel lub samoistny posiadacz gruntów) otrzymuje, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. Jednocześnie nie ma przepisów umożliwiających tworzenie w wyniku postępowania scaleniowego lub wymiennego współwłasności nieruchomości z innymi uczestnikami scalenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Decyzja ta nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą. Oznacza to, iż decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów nie może przesądzać ani też tworzyć nowych praw/tytułów własności do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem. Z taką sytuacja mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do gruntów stanowiących współwłasność I. K. (a obecnie T. K.) i A. K., którzy w wyniku scalenia otrzymali nie tylko grunty stanowiące ich współwłasność, ale też w ramach brakującego ekwiwalentu wraz z innymi uczestnikami scalenia (J. P., K. P., E. B., A. B. Ć., S. K., T. Z., K. J., E. J., D. S. Ż.) udziały w prawie własności w nowo wydzielonych nieruchomościach stanowiących drogi dojazdowe. Tym samym organ l instancji, w ramach brakującego ekwiwalentu, przyznał uczestnikom scalenia udziały w prawie własności nowo powstałych działek w wysokości, która kompensując brakujący ekwiwalent gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przyznaje/ustanawia nowe prawa do nieruchomości, co w ocenie organu odwoławczego nie jest zgodne z zapisami ustawy scaleniowej, która takich rozwiązań nie przewiduje. Ustawa scaleniowa w art. 2 ust. 4 dopuszcza możliwość wydzielenia za grunty stanowiące współwłasność, za zgodą właścicieli, odrębne dla każdego z nich grunty odpowiadające wartości udziałów we współwłasności, nie zawiera jednak przepisów, w oparciu o które taka współwłasność mogłaby być tworzona. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na treść art. 17 ustawy i wskazał, że przywołane powyżej regulacje, zarówno te przyjęte w art. 3 ust. 1, jak i te powołane wcześniej, nie dają możliwości zastosowania rozwiązań przyjętych przez organ l instancji, a wręcz przeciwnie obligują do przyznawania dopłat w przypadku braku gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów gminy, które są niezbędne na cele użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne oraz konieczności pomniejszenia uczestnikom scalenia obszaru gruntów o część przeznaczoną pod drogę, a w dalszej kolejności do przejęcia ich na własność gminy. Poważne wątpliwości w zakresie rozwiązań przyjętych przez organ l instancji budzi także przyznawanie udziałów w prawie współwłasności nowoutworzonych dróg dojazdowych w wysokości odpowiadającej brakującemu ekwiwalentowi gruntów wydzielonych w wyniku scalenia za grunty dotychczas posiadane. 3. P. W., zaskarżając wydaną decyzję Starosty [...] w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] położonych w N. Ż., gmina L. G., w treści odwołania podniósł m.in., iż wydana decyzja narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 7, 8 i 11 w zw. z art. 2 ust. 1 i 4, art. 3 ust 1 i 2 ustawy scaleniowej poprzez brak wyjaśnienia motywów uznania za prawidłowe rozstrzygnięcia scaleniowego, preferowanie i przedkładanie interesów uczestników nad pozostałymi, którzy w ten sposób są dyskredytowani, co budzi poważne wątpliwości co do rzetelnego rozstrzygania sprawy, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji propozycji i wniosków odwołującego się, a także poprzez naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez nie dostrzeżenie przez organ, że decyzja scaleniowa nie wprowadza korzystniejszych warunków zagospodarowania dla uczestnika P. W., a zatem wykracza poza cel scalenia. Równocześnie odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do organu l instancji celem jej ponownego rozpoznania. W wyniku badania dokumentacji scaleniowej ustalono, iż w starym stanie P. W. posiadał dwie działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2,5169 ha i wartości 113,2780 punktów szacunkowych. W nowym stanie wydzielono uczestnikowi scalenia dwie działki o łącznej powierzchni 2,3036 ha i wartości 103,47 punktów szacunkowych. Brakujący ekwiwalent wydzielono odwołującemu się jako udział w wysokości [...] części w prawie współwłasności działki nr [...] (1957) o wartości 17,59 punktów szacunkowych, stanowiącej drogę dojazdową do jego nieruchomości, czego jak wyżej wskazano nie dopuszczają przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Równocześnie jako niezasadne ocenił organ odwoławczy zarzuty podniesione przez odwołującego się dotyczące braku wyjaśnień przez organ l instancji przyjętych rozwiązań projektowych. Z załączonych akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, iż w odniesieniu do gruntów przysługujących P. W. rozwiązania były kilkukrotnie szczegółowo analizowane. W końcowej część uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że jakkolwiek decyzja scaleniowa w pewnym zakresie ma charakter uznaniowy, to jednak rozstrzygnięcie nie może naruszać zasad przewidzianych w ustawie. Z uwagi na przytoczoną wyżej argumentację, wydana przez Starostę T. decyzja z dnia 10 czerwca 2019 r. ,znak: [...], zatwierdzająca projekt scalenia gruntów położonych na terenie części wsi N. Ż., gm. L. G. – w ocenie Wojewody – narusza przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, w związku z powyższym należało uchylić ją w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Pismem z dnia 7 października 2019 r. Gmina L. G. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła w szczególności, że rozwiązanie przyjęte w projekcie scalenia gruntów, dotyczące wydzielenia dróg prywatnych do nowo projektowanych działek, nie narusza zapisów ustawy scaleniowej. Ustawa scaleniowa bowiem nie zawiera przepisów technicznych dotyczących projektu scalenia gruntów. Nie ma więc wątpliwości co do celowości projektowania dróg dojazdowych do działek, które pozostały według starego stanu, a dotychczas nie posiadały dojazdu. W ustawie o scalaniu i wymianie gruntów brak jest zapisu odnośnie tworzenia działek na współwłasność. Ale skoro ustawa nie zabrania takiej instytucji, to znaczy, że ją dopuszcza. Pozostawienie w projekcie scalenia kilku działek bez dojazdu naruszałoby causa scalenia. Za rozwiązaniem przyjętym przez organ I instancji przemawia również fakt, iż nie wszystkie drogi zaprojektowane w procesie scalenia są przekazywane na własność Gminy. Wnioski stron postępowania scaleniowego, aby zapewnić im dostęp do drogi publicznej poprzez wydzielenie działek wspólnych (prywatnych) jest zabiegiem ze wszech miar racjonalnym. Należny ekwiwalent na te drogi wydziela się jako udział poszczególnych uczestników, dla których te drogi są wydzielane. Uczestnicy scalenia wnioskując o zaprojektowanie do swoich nieruchomości dróg uzasadniali, iż zaprojektowanie drogi, po której będzie się poruszała znaczna ilość pojazdów, w tym ciężkich maszyn rolniczych, byłoby dla nich zbyt uciążliwe i niekorzystne, tym bardziej że w ich pobliżu znajdują się budynki mieszkalne. Zaprojektowane drogi wewnętrzne to w większości przypadków krótkie odcinki umożliwiające dojazd tylko do działek tych uczestników, którzy posiadają tam działki, w tym działki siedliskowe. Nie ma potrzeby, aby inni uczestnicy rolniczo z nich korzystali, tym bardziej, że w większości drogi te nie mają połączeń z innymi drogami projektowanymi w obszarze scalenia oraz nie odpowiadają kryteriom technicznym dróg gminnych. Artykuł 17 ust. 1 ustawy scaleniowej odnosi się do gruntów, w tym dróg i ulic przeznaczonych na cele użyteczności publicznej, a nie prywatnych stanowiących współwłasność. Ustawa scaleniowa nie precyzuje rozwiązań technicznych. Są one różne w zależności od istniejących w obiekcie warunków gospodarowania, a cel najważniejszy jest jeden: tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie. To właśnie legło u podstaw wydania decyzji przez Starostę T., który nie chciał dopuścić, aby działki uczestników scalania (także osób odwołujących się) pozostały bez dojazdu. Dlatego też, zdaniem skarżącej, organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie istniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. W szczególności nieprawidłowy jest pogląd organu drugiej instancji, wedle którego w sprawie nie można przekazać nieruchomości na współwłasność. Jak już wspomniano powyżej, żaden przepis ustawy nie zawiera takiego zakazu. Organ pierwszej instancji właściwie przeprowadził postępowanie i w sposób prawidłowy orzekł, że w wyniku scalenia nieruchomość może zostać przekazana na współwłasność. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, iż Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję z dnia 5 września 2019 r., znak sprawy: [...], złamał art. 138 § 2 k.p.a. w tym sensie, iż nie mógł wydąć decyzji kasatoryjnej, gdyż decyzja Starosty [...] nie zawiera naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, a materiał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest w całości zgromadzony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. 2. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). 3. Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialnoprawne. Jednak nie jest tak do końca. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Co do zasady od wykładni prawa materialnego powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej. Konstrukcja sprzeciwu implikuje jednak daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów tej kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. 4. W niniejszym przypadku materialnoprawnym punktem odniesienia są zasadniczo przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 908 ze zm.). U podstaw zaskarżonej decyzji kasacyjnej leży przede wszystkim przyjęta przez Wojewodę wykładnia wspomnianych przepisów, w świetle której każdy uczestnik scalenia lub wymiany otrzymuje, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej – jednocześnie nie jest dopuszczalne tworzenie w wyniku postępowania scaleniowego lub wymiennego współwłasności nieruchomości z innymi uczestnikami scalenia; decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów nie może przesądzać ani też tworzyć nowych praw czy tytułów własności do gruntów wydzielanych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem. Ta wykładnia przepisów materialnoprawnych połączona ze stwierdzeniem, że przedmiotowy projekt scalenia przynajmniej w dwóch przypadkach objętych odwołaniami przewidywał utworzenie dróg dojazdowych mających stanowić "nową" współwłasność uczestników scalenia (udziały w tej współwłasności miały kompensować brakujący ekwiwalent gruntów wydzielonych w wyniku scalenia) – doprowadziła organ odwoławczy do konstatacji o konieczności wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu – przy założeniu, że przyjęta przez Wojewodę wykładnia prawa materialnego jest prawidłowa – wspomniana konstatacja jawi się jako zasadna. Wprawdzie na plan pierwszy wysuwa się wtedy kwestia naruszenia przez organ I instancji prawa materialnego, ale w pewnym sensie można też mówić o naruszeniu prawa procesowego (w szczególności art. 7 i 77 k.p.a.), choćby dlatego, że nie zostały poczynione wystarczające ustalenia faktyczne, powalające od razu ukształtować nowe rozstrzygnięcie, pozbawione elementów uznanych przez organ odwoławczy z niedopuszczalne. Ewentualne zaś wypracowanie alternatywnych rozwiązań projektowych wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres odpowiada hipotezie reguły z art. 138 § 2 k.p.a. Z tego też względu Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, zaprezentowanego w końcowej części uzasadnienia sprzeciwu, jakoby organ odwoławczy – niezależnie od zasadności jego ocen materialnoprawnych – naruszył art. 138 § 2 k.p.a., bo tak czy inaczej mógł wydać decyzję merytoryczną. 5. Odrębną kwestią jest to, czy przyjęta przez Wojewodę wykładnia przepisów materialnoprawnych, w tym teza, że nie jest dopuszczalne tworzenie w wyniku postępowania scaleniowego lub wymiennego współwłasności nieruchomości z innymi uczestnikami scalenia – jest prawidłowa, zwłaszcza w ujęciu kategorycznym. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie jest wprawdzie obojętne z punktu widzenia oceny podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (co przemawiałoby za zajęciem już teraz jednoznacznego stanowiska wobec niej), ale – z drugiej strony – z uwagi na wyeksponowane wyżej uwarunkowania postępowania zainicjowanego sprzeciwem, w tym ograniczoną kontrolę instancyjną (art. 64b § 3 p.p.s.a.) i nieobecność procesową wszystkich zainteresowanych (art. 151a § 3 p.p.s.a.), Sąd doznaje bardzo istotnych ograniczeń, gdy idzie o formułowanie wypowiedzi zorientowanych na rozumienie prawa materialnego w konkretnej sprawie. Biorąc to pod uwagę – zdaniem Sądu – przyjęta przez Wojewodę wykładnia przepisów materialnoprawnych mogłaby być na tym etapie zakwestionowana przez Sąd jedynie w wyjątkowych okolicznościach – np. gdyby prima facie jawiła się jako wadliwa i pozbawiona jakichkolwiek podstaw. A taki przypadek w niniejszej sprawie z pewnością nie zachodzi. Wszak w ramach argumentacji prawnej Wojewoda wskazał na relewantne przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów: 1) art. 8 ust. 1-3, z którego wynika, że uczestnik scalenia lub wymiany co do zasady otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane; 2) art. 2 ust. 4, w świetle którego za grunty stanowiące współwłasność można, za zgodą współwłaścicieli, wydzielić odrębne dla każdego z nich grunty odpowiadające wartości udziałów we współwłasności (Wojewoda [...] zwrócił przy tym uwagę na brak reguły odwrotnej); 3) art. 17, w którym określone zostały zasady wydzielania gruntów niezbędnych na cele miejscowej użyteczności publicznej, w tym pod ulice i drogi publiczne. Dodać też warto, że – w ujęciu systemowym – "współwłasność (...) jest ze swojej istoty stanem nietrwałym, tymczasowym, którego likwidacja następuje na żądanie każdego ze współwłaścicieli" (J. Gudowski, Kodeks cywilny – komentarz do art. 210, LEX/el.). Działając zatem w specyficznych uwarunkowaniach i granicach postępowania zainicjowanego sprzeciwem, stosując nakreślone wyżej kryteria oceny, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania na obecnym etapie stanowiska Wojewody. Ponownie zastrzec przy tym wypada, że – gdy idzie o kwestie materialnoprawne – ani kasacyjna decyzja organu odwoławczego, ani wyrok zapadły na skutek sprzeciwu w założeniu nie mogą zawierać ocen bezwzględnie wiążących na dalszych etapach postępowania. Oceny te mogą zatem podlegać weryfikacji tudzież reasumpcji przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, zaś ich pełna i definitywna kontrola sądowa będzie mogła nastąpić dopiero w razie ewentualnego wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.