II SA/Kr 1243/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu przywrócenia działki do stanu pierwotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. K. W. wniósł do Burmistrza Miasta Z. o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz nakazanie właścicielom działek ewid. nr "a" oraz "b" obr. [...] usunięcie odpadów z powierzchni działek oraz przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie. Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2016 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa Burmistrz Miasta Z. zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte w sprawie nawiezienia odpadów na działkę ewid. "a" obr. [...] przy w Z. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. polegającego na ustaleniu, czy przeprowadzone na działce "a" prace związane z utworzeniem nasypu (wykonane przez T.Z.) odpowiadają dokumentacji załączonej do przyjętego przez Starostwo zgłoszenia znak [...] z dnia 14 kwietnia 2015 r., a w konsekwencji czy ww. prace uznać należy za legalne. Postanowieniem z dnia 14 września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. postanowienie. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2017 r. Burmistrz Miasta Z. po raz kolejny zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie nawiezienia odpadów na działkę "a" do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. Wskazał organ, że informacja na temat "legalności" utworzonego na nieruchomości nr "a" nasypu jest konieczna do rozstrzygnięcia postępowania, gdyż w myśl art. 26 ustawy o odpadach legalność wykonanych prac na ww. nieruchomości lub jej brak warunkują uznanie zgromadzonego materiału na działce za odpad. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. postanowienie. Decyzją z dnia 15 maja 2017 r. ([...]) na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) Burmistrz Miasta Z. nakazał T.Z. przywrócenie działki nr "a" obr. [...] w Z. do stanu pierwotnego, poprzez usunięcie zgromadzonych na niej odpadów, takich jak masy ziemi wraz z kamieniami. Zakreślił termin1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się decyzji do wykonania obowiązku. Organ administracji przedstawił przebieg postępowania oraz podał, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2016 r. ustalono, że na działce nr "a" znajduje się nasyp gruntowy o wymiarach 17m x 20m i wysokości ok. 1,5m x 2m, zagęszczony z wyprofilowanymi skarpami o jednolitym spadku. Działający w imieniu Inwestora pełnomocnik wyjaśnił, że nasyp jest częścią inwestycji (budowa budynku) planowanej na przedmiotowej działce, na którą w najbliższych dniach wydane zostanie pozwolenie na budowę, a wykonanie nasypu zostało zgłoszone w dniu 20 kwietnia 2015 r. w Starostwie Powiatowymi i przyjęte bez uwag; załącznikiem do druku zgłoszenia były mapy obrazujące lokalizację i wymiary nasypu. Ustalono nadto, że nasyp uformowany został z mieszaniny gruntowo – kamiennej; nie stwierdzono, aby w objętości nasypu znajdowały się jakieś odpady w rozumieniu odpadów komunalnych. Wyjaśniono, że w ramach projektowanej inwestycji, w projekcie budowlanym przewidziano wykonanie kompleksowego odwodnienia terenu, aby nie doprowadzić do negatywnej zmiany stanu wody na gruntach sąsiednich. Podczas wizji wykonano dokumentację fotograficzną, którą załączono do akt sprawy. Z pisma Starosty [...] wynika, że zgłoszenie T.Z. z dnia 20 kwietnia 2015 r. dotyczyło zamiaru wykonania utwardzenia terenu. W ramach zgłoszenia miały zostać wykonane następujące prace: zebranie wierzchniej warstwy humusu i wywiezienie na inną działkę, wysypanie żwiru oraz utwardzenie mechaniczne nowego podłoża. Do zgłoszenia dołączono dwie mapy ze wskazanym zakresem robót. W piśmie z dnia 30 marca 2016 r. Starosta [...] w Z. podał, że zgodnie z art. 83 Prawa budowlanego zbadanie sprawy zgodności wykonanych robót ze zgłoszeniem złożonym w dniu 20 kwietnia 2015 r. T.Z. należy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., który prowadzi postępowanie w przedmiotowej sprawie. Burmistrz Miasta Z. uzyskał również decyzję PPINB w Z. nr [...] z dnia 28 grudnia 2016 r., nakazującą inwestorowi i właścicielowi działki nr "a" rozbiórkę nasypu ziemnego. Decyzja ta została uchylona decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 marca 2017 r. ([...]), a postępowanie przed organem I instancji zostało umorzone. W ocenie organu I instancji w rozpatrywanej sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987). Ziemia wraz z kamieniami, która zdeponowana została na działce nr "a" nie została wydobyta w tym miejscu lecz nawieziono ją tworząc nasyp, a T.Z. jako posiadacz odpadów ponosi odpowiedzialność za ich zagospodarowanie. Od powyższej decyzji odwołanie złożył T.Z., zarzucając, że organ wadliwie przyjął, jakoby na przedmiotowej działce znajdowały się odpady, gdy tymczasem materiał znajdujący się na działce został wykorzystany w określonym celu, jakim było wykonanie prac ziemnych, zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 20 kwietnia 2015 r. Wskazał, że postępowanie winno być umorzone oraz, że K. W. nie jest stroną tego postępowania. Decyzją z dnia 31 lipca 2017 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 105 kpa oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie I instancji. Organ odwoławczy podał, co następuje: Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy o odpadach, zaś przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena, czy na działce ew. nr "a" obr. [...] w Z. doszło do składowania lub magazynowania odpadów na terenie do tego nieprzeznaczonym w świetle przepisów ustawy o odpadach i innych aktów dotyczących tej materii. W myśl art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1 wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2) . W obecnie obowiązującym stanie prawnym (art. 3 pkt 19 nowej ustawy o odpadach) przez posiadacza odpadów - rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Z treści przywołanego wyżej art. 26 wynika, że do zastosowania środka nadzorczego w formie decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest stwierdzenie faktu istnienia odpadów i to w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, a także ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów, tj. ich posiadacza. T.Z. w dniu 20 kwietnia 2015 r. dokonał zgłoszenia do Starosty [...], zamiaru wykonania utwardzenia terenu. Zgłaszający w zakresie robót określił, że zostaną wykonane następujące prace: zebranie wierzchniej warstwy humusu i wywiezienie na inną działkę, wysypanie żwiru oraz utwardzenie mechaniczne nowego podłoża. Do zgłoszenia przedłożono dwie mapy ze wskazanym zakresem robót. Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniósł sprzeciwu wobec w/w zgłoszenia. W dniu 28 grudnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie "wykonania nasypu ziemnego zlokalizowanego na działce nr "a" bez wymaganego pozwolenia na budowę wydał decyzję nakazującą inwestorowi i właścicielowi działki nr "a' obr. [...] rozbiórkę nasypu ziemnego na w/w działce, którą [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia 24 marca 2017 r. uchylił decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że Inwestor pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. dokonał zgłoszenia do Starosty [...] wysypania żwiru oraz utwardzenia mechanicznego podłoża, jako wykonanie zamierzonych robót budowlanych. Na powyższym zgłoszeniu widnieje pieczątka Starostwa Powiatowego w Z. "nie wniesiono sprzeciwu do zgłoszenia" wraz z datą 20 maja 2015 r., co oznacza, że zakres robót objętych zgłoszeniem nie budził wątpliwości organu co do rodzaju, zakresu i sposobu ich wykonania. Z powyższego wynika, że Inwestor dokonał czynności objętych uprzednim zgłoszeniem do Starosty [...], w związku z czym przyjęcie przez organ I instancji wykonania samowolnie robót budowlanych, polegających na wykonaniu budowli, tj. nasypu ziemnego, który jest objęty przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przez T.Z. na inwestycję pn. Budowa budynku komercyjnego jest ze względu na stan prawny i faktyczny nieuzasadnione i bezprzedmiotowe. Zakres robót objętych zgłoszeniem nie budził wątpliwości organu zarówno co do rodzaju jak i zakresu oraz sposobu wykonywania robót. Postępowanie organu I instancji, zakończone kwestionowaną decyzją dotyczy więc w istocie wykonania przez T.Z. nasypu ziemnego na działce ewid. "a", których dotyczy ww. decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 marca 2017 r. Zatem postępowanie Burmistrza Miasta Z. wszczęte z urzędu, a zakończone decyzją z dnia 15 maja 2017 r. jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 §1 kpa. Zasadny jest zarzut zawarty w odwołaniu, iż organ I instancji nieprawidłowo ustalił strony postępowania, w szczególności uznał za stronę prowadzonego przez siebie postępowania K. W.. W sprawach bowiem, w których postępowanie administracyjne prowadzone jest wyłącznie z urzędu, powzięcie przez organ właściwy dla rozstrzygnięcia, informacji o podstawie do jego wszczęcia wynikającej z pisma zainteresowanego podmiotu, nie zmienia charakteru sprawy jako toczącej się z urzędu, a podmiotowi dokonującemu tego zawiadomienia, obojętnie jakby pismo nie zostało nazwane nie przyznaje się automatycznie przymiotu strony. Wskazać również należy, że strona postępowania prowadzonego w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach nie jest jedynie posiadacz odpadów; krąg stron wyznacza, z braku odmiennej regulacji, przepis art. 28 kpa. Na powyższą decyzje K. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - 138 §1 pkt 2 kpa i art. 105 §1 kpa poprzez błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania; - niedoręczenie pełnomocnikowi K. W. adw. M. G. odpisu zaskarżonej decyzji; - art. 7, 77 i 107 par 3 kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzone w sprawie oraz jego dowolnej ocenie polegającej na błędnym zakwalifikowaniu odpadów jako nasypu, którego istnienie winno być przedmiotem postępowania przed Nadzorem Budowlanym, w sytuacji gdy stosownie do treści wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 lipca 2017. sygn. akt II SA/Kr 656/17 odpady zlokalizowane na działce "a" w obr. [...] nie stanowią przedmiotu ustawy prawo budowlane oraz pominięciu całości postępowania dowodowego prowadzonego w sprawie przez organ I instancji. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. 2016/1066) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2017/1369). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Przeprowadzona według powyższych zasad kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku o konieczności jej uchylenia. Decyzję te organ odwoławczy podjął bez należytego rozważenia sprawy. Kolegium uznało bowiem za bezprzedmiotową sprawę o usunięcie odpadów z nieruchomości z jednej tylko przyczyny: ze względu na treść decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2017 r. o umorzeniu postępowania nadzorczego dotyczącego tego samego "obiektu" uformowanego z ziemi z kamieniami. Rzecz w tym, że spośród motywów rozstrzygnięcia zawartych w uzasadnieniu decyzji w/w [...]INB SKO w [...] wybrało tylko jeden i to nie pierwszorzędny. Konieczne zatem jest wskazanie, że decyzją tą [...] Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...], uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nakazującą T.Z. rozbiórkę nasypu ziemnego na działce "a" w Z. i umarzając postępowanie administracyjne, przyjął przede wszystkim, że ów nasyp, powstały w związku z niwelacją terenu, nie jest obiektem budowlanym. Stwierdził, że "wykonana niwelacja terenu nie może stanowić robót budowlanych podlegających ustawie Prawo budowlane, dopóki nie zostało udowodnione, że na działce "a" zostały rozpoczęte roboty budowlane zmierzające do powstania budowli. Sama działka nie stanowi budowli". Zacytował też [...]INB orzeczenia sądów administracyjnych, w których stwierdzono, że "niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu, czy też jej podwyższenia, nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji Prawa budowlanego. Mogą natomiast być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych". Dopiero w następnej kolejności organ nadzoru budowlanego posłużył się motywacją wykorzystaną przez SKO w zaskarżonej decyzji. Nie sposób nie dostrzec braku spójności w argumentacji cytowanego rozstrzygnięcia [...]INB. Twierdząc, że "obiekt" będący przedmiotem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie jest obiektem podlegającym prawu budowlanemu, nie można było jednocześnie twierdzić, że był on wykonany zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w trybie przepisów tego prawa. Na marginesie stwierdzić można, że wątpliwość te wyjaśnił ostatecznie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 lipca 2017 r. II SA/Kr 656/17 oddalającym skargę na omawianą decyzję [...]INB. Sąd stwierdził, że wyrównanie terenu doprowadzające do podwyższenia terenu działki nr "a" nawet o 130 cm "nie stanowiło robót budowlanych, które podlegałyby reżimowi ustawy Prawo budowlane. W kwestii dokonanego przez inwestora w dniu 14 kwietnia 2015 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót niewymagających pozwolenia na budowę - robót ziemnych polegających na wysypaniu żwiru i utwardzeniu mechanicznym nowego podłoża trzeba wskazać, że przyczyną umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonanych robót nie była okoliczność ich zgodności z dokonanym zgłoszeniem, lecz to, że nie stanowiły one w ogóle robót budowlanych podlegających ustawie Prawo budowlane. To, czy zostały poprzedzone zgłoszeniem oraz to czy z takim zgłoszeniem są zgodne nie zmienia powyższej oceny. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przywołał dokonane przez inwestora zgłoszenie w kontekście braku związku wykonanej niwelacji z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku komercyjnego - wynajem apartamentów". W opisanej sytuacji wyselekcjonowanie z uzasadnienia decyzji [...]INB kilku nie najważniejszych zdań, a pominięcie istotnych, mogących przeczyć przyjętemu założeniu, jest zabiegiem nieakceptowalnym. Zauważyć też trzeba, że nawet twierdzenie o wykonaniu robót zgodnie ze zgłoszeniem jest tak oczywiście sprzeczne z samymi tylko informacjami zawartymi w aktach, (bo oryginałów dokumentów nie ma i zapewne nie dysponował nimi organ odwoławczy), że już sama ta okoliczność powinna nasunąć uzasadnione wątpliwości. Jest oczywiście czymś innym zdjęcie humusu, nawiezienie żwiru i jego utwardzenie, a czymś innym nawiezienie ziemi z kamieniami w takiej ilości, że powierzchnia działki zostaje podwyższona o 1,3 m. Stwierdzić więc należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze bez należytej refleksji i bez dokładnej analizy materiału sprawy uznało, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i umorzyło je, z naruszeniem art. 105 § 1 kpa. W rzeczywistości zaś istotne w sprawie jest to, że postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego dotyczące "nasypu" na działce "a" zostało umorzone, jako bezprzedmiotowe, bowiem uznano, że "nasyp" ów nie jest obiektem podlegającym regulacji Prawa budowlanego, co wcale nie oznacza, że nie podlega regulacjom innych aktów prawnych. W postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję zadaniem organu jest wyjaśnienie czy spełnione są przesłanki z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2016/1987). Organ odwoławczy pod tym kątem w ogóle decyzji pierwszoinstancyjnej nie zweryfikował, nie poczynił też żadnych własnych ustaleń. Jego zaś ocenie musi podlegać to, czy na podstawie materiału sprawy możliwe jest niewątpliwe wskazanie, że materiał znajdujący się na działce "a" stanowi odpady, że są one składowane lub magazynowane, że działka "a" nie jest miejscem na to przeznaczonym i wreszcie, że T.Z. jest posiadaczem tych odpadów. Organ odwoławczy wypowiedział się stanowczo jeszcze w jednej kwestii, choć znowu sformułowanej tezy praktycznie nie uzasadnił. Stwierdził mianowicie, że organ I instancji błędnie do kręgu stron postępowania zaliczył K. W., "w sprawach bowiem, w których postępowanie administracyjne prowadzone jest wyłącznie z urzędu, powzięcie przez organ informacji o podstawie do wszczęcia postępowania wynikającej z pisma zainteresowanego podmiotu, nie zmienia charakteru sprawy jako toczącej się z urzędu, a podmiotowi dokonującemu tego zawiadomienia, obojętnie jakby pismo nie zostało nazwane nie przyznaje się automatycznie przymiotu strony". Jednocześnie jednak organ odwoławczy wskazał, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach nie jest jedynie posiadacz odpadów; krąg stron wyznacza, z braku odmiennej regulacji, przepis art. 28 kpa. Otóż prawdą jest, że decyzja o nakazie usunięcia odpadów wydawana jest z urzędu, co przecież nie oznacza, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie tej decyzji nie mogą czy nie powinny uczestniczyć osoby zainteresowane, inne niż ewentualny, bezpośredni adresat nakazu. Skoro – jak sam organ wskazuje – kryteriów ustalenia kręgu stron takiego postępowania należy poszukiwać w art. 28 kpa, to w tymże kontekście należało uzasadnić tezę dotyczącą udziału w sprawie K. W.. Tymczasem kwestię interesu prawnego związanego z własnością nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej i możliwością oddziaływania "nasypu" organ pominął zupełnym milczeniem. W ocenie zaś Sądu skarżący miał interes prawny zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i we wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Jako właściciel działki bezpośrednio sąsiadującej miał prawo domagać się, by działkę nr 'a" przywrócono do poprzedniego stanu, bowiem umieszczenie na niej warstwy ziemi z kamieniami mogło wpływać na wykonywanie przez niego prawa własności na działce nr "c". Taki sam pogląd wyraził WSA w sprawie II SA/Kr 656/17 co do udziału K. W. w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Mając powyższe na względzie uchylono zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ppsa, orzekając o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 w/w ustawy.