II SA/Kr 1245/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 lipca 2023 r. znak SKO.ZP/415/165/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 6 marca 2023 r. E. sp. z o.o z siedzibą w W. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w T. przy ulicy S. w związku z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnowa z dnia 24 lutego 2023 r. znak: PINB.5160.5.2023.II, którym nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia m.in. zaświadczenia Prezydenta Miasta Tamowa o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r. znak: WPP-III.6730.20.2023, na podstawie art. 54; art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 poz. 503) oraz art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta Tarnowa ustalił warunki zabudowy dla nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w T. przy uf. S. dla E. sp. z o.o. z siedzibą w W.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wyznaczono obszar analizy wokół przedmiotowego terenu, następnie przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzona analiza wykazała możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji, w sposób określony niniejszą decyzją. Wskazano, że decyzja została przygotowana przez osobą uprawnioną na podstawie art. 60 ust. 4 w powiązaniu z art. 5 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podczas postępowania stronom zapewniono możliwość czynnego udziału, zapoznania się z materiałem dowodowym i wniesienia ewentualnych zastrzeżeń. Organ wskazał, że w piśmie z dnia 25 maja 2023 r. inwestor wniósł uwagi i zastrzeżenia do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, żądając ustalenia warunków zabudowy dla obiektu, którego charakterystyczne parametry określone zostały w piśmie z dnia 21 marca 2023 r., uzupełniającym wniosek z dnia 6 marca 2023 r. o wydanie warunków zabudowy i odpowiadają wymiarom budynku po rozpoczęciu robót budowlanych. Wskazał, że ustalenie warunków zabudowy dla obiektu przy ul. S. w T. w stanie po rozpoczęciu robót budowlanych, w obecnej formie (dach dwuspadowy o symetrycznym kącie nachylenia połaci) i przy obecnych parametrach nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego i architektonicznego w tej części miasta. Zdaniem organu, ważne jest zachowanie wizualnego ładu oraz ciągłości zabudowy, nawiązując do charakteru zabudowy sąsiedniej. W przypadku budynku objętego wnioskiem, zachowując widocznie utrzymany charakter zabudowy ul. S. , nie znaleziono podstaw do ustalenia innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oraz nie znaleziono podstaw do ustalenia innej geometrii dachu niż odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wnioskowany teren nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody i krajobrazu, nie jest położony na terenie uzdrowiska, nie leży na obszarach i terenach górniczych, nie ma na nim wód, nie ma na nim lasów chronionych, nie leży na terenie objętym ochroną konserwatorską, nie jest objęty ochroną dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, nie jest przedsięwzięciem zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazano ponadto, że nie były wymagane uzgodnienia określone w art. 53 ust. 4 pkt 4, 6, 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez E. sp. z o.o. decyzją z dnia 14 lipca 2023 r. znak: SKO.ZP/415/165/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wskazał, że w toku postępowania organ pierwszej instancji załączył do akt sprawy sporządzony przez uprawnionego architekta projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania. Autorka analizy przeprowadziła analizę cech zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, tj. jej gabarytów i form architektonicznych. Do wyznaczenia obszaru analizowanego przyjęto prawidłową wielkość ok. 66 metrów, tj. trzykrotną szerokość frontu objętej wnioskiem działki nr [...] obr. [...], od strony ulicy S. wynoszącą ok. 22 metry. Z analizy tej wynika, że zabudowa działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Na podstawie wykonanej analizy ustalono, iż w terenie analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w stosunku do której objęta wnioskiem ustalenie warunków zabudowy budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, musi zostać uznana za kontynuację w zakresie zastanego rodzaju zabudowy (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W analizie wyjaśnione zostało, iż objęta wnioskiem działka nr [...] obr. [...] w T. jest zabudowana istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, inwestycja nie zakłada zbliżenia się budynkiem do północnej granicy działki, będącej granicą pasa drogowego ulicy S. Dla planowanej nadbudowy ustalono w sposób prawidłowy istniejącą linię zabudowy, jako linię nieprzekraczalną. Powyższe jest zgodne z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej rozporządzeniem. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi ok. 16%. Działka objęta wnioskiem zabudowana jest w ok. 12%. Zakres robót określony przez inwestora w złożonym wniosku nie zakłada zwiększenia powierzchni zabudowy, a nadbudowę budynku (zwiększenie jego powierzchni użytkowej oraz kubatury). W konsekwencji, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ustalono jako istniejący, bez zmian. Powyższe jest zgodne z § 5 ww. rozporządzenia. Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wyliczona została na 11,5 m. Taką też szerokość elewacji frontowej (ok. 11 m) posiada objęty wnioskiem o nadbudowę budynek. W analizie zaakcentowano, iż przy wnioskowanej nadbudowie zwiększa się powierzchnia użytkowa obiektu oraz jego kubatura, nie zwiększają się natomiast zewnętrzne wymiary budynku, jego długość oraz szerokość elewacji frontowej. W związku z powyższym planowana inwestycja nie ma wpływu na istniejącą szerokość elewacji frontowej mającego podlegać na nadbudowie budynku. W konsekwencji szerokość elewacji frontowej pozostawiono jako istniejącą, bez zmian. Powyższe jest zgodne z § 6 rozporządzenia. Co do kwestionowanej w odwołaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ wyjaśnił, że § 7 rozporządzenia nakazuje wyznaczać je dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a (ust 4). W niniejszej sprawie wysokość elewacji frontowej budynków sąsiednich do nadbudowywanego (usytuowanych po tej samej stronie ulicy S. ) posiada niemal taką samą, równą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wynoszącą ok. 4,5 m. Taką też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, przed rozpoczęciem robót budowlanych, posiadał podlegający rozbudowie budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. S. w T.. Tak ustalona wysokość elewacji frontowej pozwala zachować wizualny ład oraz ciągłość zabudowy, nawiązując do widocznie jednakowych wysokości okapów na działkach sąsiednich. W konsekwencji, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstwa od przewidzianego treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, do okapu - nakazano pozostawić bez zmian (tj. w wysokości ok. 4,5 m) - jak przed rozpoczęciem robót budowalnych. Jak to wyjaśnił NSA wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. (II OSK 336/18) odstępstwo winno wynikać, tj. być uzasadnione przekonującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Organ zauważył, że w analizie zaakcentowano również, iż dla działki numer [...] obr. [...] w T. w dniu 3 listopada 2022 r. wydana została przez Prezydenta Miasta Tamowa decyzja Nr 230/W/2022 (znak: WPP-III.6730.74.2022) ustalająca warunki zabudowy na "rozbudowę, nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku mieszkalnego, na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. [...] w T. przy ul. S. W treści ww. decyzji ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Po przeprowadzonej analizie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, do okapu, jako istniejącą, bez zmian. Ustalona w decyzji z dnia 3 listopada 2022 r. wysokość elewacji frontowej do okapu, jako istniejąca - bez zmian, zachowywała wizualny ład oraz ciągłość zabudowy, nawiązując do widocznie jednakowych wysokości okapów na działkach sąsiednich. Organ stwierdził, że wniosek z dnia 6 marca 2023 r. nie jest tożsamy z wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2022 r, gdyż ten dotyczył decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy, nadbudowy i zmiany konstrukcji dachu istniejącego budynku mieszkalnego, w związku z czym możliwe było przeprowadzenie analizy w tym zakresie. Odnośnie geometrii dachu organ wyjaśnił, że rozporządzenie w § 8 stanowi o obowiązku ustalenia (odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym) układu i kąta nachylenia połaci dachowych, wysokości głównej kalenicy, oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Budynek mieszkalny jednorodzinny objęty wnioskiem kryty jest dachem dwuspadowym o kalenicy głównej równoległej do ul. S. Charakterystycznym elementem elewacji frontowej budynku jest okap, którego wysokość elewacji frontowej do okapu przed widocznym rozpoczęciem robót budowlanych wynosiła ok 4,5 metra. Budynki sąsiednie, zlokalizowane wzdłuż ulicy S. po stronie realizacji inwestycji mają elewacje frontowe, których elementem charakterystycznym są okapy na niemal równej wysokości (ok. 4,5 m), jak budynku objętego wnioskiem. Widoczne jest wykonanie nowego dachu dwuspadowego o jednorodnych spadkach nawiązujących kątem nachylenia połaci do wcześniejszej wyższej elewacji. Wysokość elewacji frontowej budynku, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, do okapu wynosi ok. 7,5 m. Nie znaleziono podstaw do ustalenia innej wysokości niż jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Po przeprowadzonej analizie dla projektowanego budynku ustalono geometrię dachu - "dach dwuspadowy, maksymalna wysokość kalenicy głównej 9,0 m, kalenica główna budynku równoległa do ulicy S. kąt nachylenia połaci dachu bez zmian". Wskazano przy tym, że wewnątrz obszaru analizowanego występują budynki mieszkalne o dachach płaskich, dwu i czterospadowych. Wzdłuż ul. S. po stronie lokalizacji inwestycji, najbliższa zabudowa jednorodzinna wolnostojąca względem budynku objętego wnioskiem o bardzo zbliżonej architekturze. Budynki parterowe z poddaszem użytkowym, kryte są dachami dwuspadowymi o dużym kącie nachylenia połaci dachowych 35°- 45° z kalenicami głównymi ułożonymi równolegle względem frontów działek. Jeden budynek we wschodniej granicy terenu analizowanego kryty dachem płaskim, o formie architektury budynku - kostka. Średnia wysokość budynków mieszkalnych wewnątrz obszaru analizowanego wynosi w zaokrągleniu 9,0 m. Budynek objęty wnioskiem w swoim pierwotnym wyglądzie, zanim rozpoczęto roboty budowlane, kryty był dachem dwuspadowym o niesymetrycznym kącie nachylenia połaci dachowych. Kalenica główna była ułożona równolegle względem frontu działki. Tylna połać dachu, od strony ogrodu - nachylona pod widocznie innym kątem niż frontowa połać dachu ok 15d. Frontowa połać dachu dużym nachyleniu ok. 40° nawiązywała nachyleniem połaci do geometrii dachów sąsiednich. Wysokość kalenicy głównej nie przekraczała 9,0 m. Zdaniem organu ze względu na geometrię dachów sąsiednich, w najbliższym sąsiedztwie, kąty nachylenia połaci dachu w budynku objętym wnioskiem pozostają bez zmian. Kalenica główna budynku bez zmian, równoległa do ul. S. Wysokość budynku max 9,0 m jak średnia wysokość budynków wewnątrz obszaru analizowanego oraz budynków w bezpośrednim sąsiedztwie. Zdaniem organu odwoławczego wobec tego, że spełnione są kumulatywnie wszystkie warunki określone w art. 61 ustawy, organ pierwszej instancji miał obowiązek ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. Na powyższą decyzje E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarzucając ich wadliwe zastosowanie. Podniesiono, że decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z 3 listopada 2022 r. znak: WPP-III.6730.74.2022 organ ustalił odmienne warunki zabudowy w zakresie dotyczącym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu niż w decyzji z dnia 14 czerwca 2023 r. znak: WPP-III.6730.20.2023. Poprzednie korzystniejsze rozstrzygnięcie zakładało nieakceptowaną obecnie przez organ możliwość zmiany kąta nachylenia frontowej połaci dachu przez jego zmniejszenie na 1/3 szerokości do max 15% oraz możliwość podniesienia wysokości górnej elewacji frontowej na 1/3 szerokości elewacji frontowej budynku w jego środkowej części, max. do 7,5 m. Powyższe zachowanie organów, zdaniem strony skarżącej stanowi naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. Strona skarżąca wskazała nadto, że ład przestrzenny z założenia ma zapewnić takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne. Tymczasem, jak sam organ zauważył, wewnątrz obszaru analizowanego występują różnorodne budynki mieszkalne o dachach płaskich dwu-czterospadowych, w tym także budynki z kalenicą usytuowaną na wysokości 7,5 metra. Ogromną większość, o czym organ już nie wspomniał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowią dachy o symetrycznym nachyleniu głównych połaci dachu. Trudno w obszarze analizowanym oraz na całym osiedlu M. w T. zauważyć ład przestrzenny charakteryzujący się budynkami z dachami niesymetrycznymi z kalenicą frontową na wysokości 4,5 metra. Trudno w związku z tym bronić tezy, jakoby tylko budynki z kalenicą usytuowaną na wysokości 4,5 metra miałyby ten ład w obrębie inwestycji skarżącego zapewniać, a to ze względu na zróżnicowany charakter istniejącej zabudowy oraz dający się zauważyć związek pomiędzy wiekiem zabudowy, a wysokością elewacji frontowej. Starym budynkom na planie prostokąta z prostymi dachami dwuspadowymi i kalenicą na wysokości określonej zaskarżoną decyzją towarzyszą budynki młodsze, z dachami płaskimi lub wielospadowymi i wysoką krawędzią elewacji frontowej. Zdaniem skarżącej spółki ustalony parametr niesymetrycznych kątów nachylenia połaci dachu jest wyraźnie sprzeczny z wymaganiami kształtowania ładu określonymi we wspomnianym rozporządzeniu. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wbrew powielonym przez organ argumentom, w obszarze analizowanym dachy o niesymetrycznym kącie nachylenia głównych połaci stanowią zdecydowaną mniejszość (poniżej 20%). Otrzymanie formy architektonicznej wpisującej się w wymagania ładu przestrzennego, tj. dachu o takim samym nachyleniu głównych połaci wymagało, sięgnięcia do § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia i ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na wysokości ok. 7,5 metra, tak jak krawędzi tylnej elewacji budynku, oraz wielu budynków w ciągu ul. S. . Powyższe, zdaniem strony skarżącej, świadczy o naruszeniu §7 i 8 ww. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, źe skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Po przeprowadzeniu postępowania w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2023 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.). Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, źe wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Sprecyzowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 357/15). Jak stanowi przy tym art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Niewątpliwie analiza ta stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy. Sposób wyznaczania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t). W przedmiotowej sprawie mgr inż. arch. A. G. sporządziła analizę urbanistyczno-architektoniczną oraz na tej podstawie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (k. 141-165 akt adm.). Nie budzą wątpliwości Sądu oraz pozostają niesporne w sprawie: sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, ustalenia co do wskaźników zabudowy takich jak linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik intensywności zabudowy. Przywołane wskaźniki nie ulegają zmianie w związku z tym, że przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego znajdującego się w T., przy ul. S. , na działce nr [...] obr[...]. Sporne pozostają ustalenia co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 7. r.n.z.z.t. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4). Zgodnie z § 8 r.n.z.z.t. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak wskazano wyżej, w sprawie sporządzona została analiza zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Elementem tej analizy jest tabela (k. 143 akt adm.), w której zamieszczono następujące dane dotyczące 21 działek z obszaru analizowanego: nr działki, rodzaj zabudowy, pow. działki m2, pow. zabudowy w m2 (ok.), wskaźnik zabudowy (%), szer. elewacji front, m (ok.), dach. Co do geometrii dachu w tabeli zamieszczono informacje o kształcie dachów budynków na wymienionych tam działkach (płaski, dwuspadowy, czterospadowy). W dalszej części analizy, w punkcie "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej" znajdują się odniesienia do wydanej decyzji nr 230/W/2022 z 3 listopada 2022 r. ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy, nadbudowy i zmiany konstrukcji dachu istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...] w T. przy ul. S. następnie ustalenia co do prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnowa postępowania w sprawie prowadzonych na tej działce robót budowlanych i wydanego przez ten organ postanowienia z 8 lutego 2023 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. Znajdują się tam również ustalenia odnośnie do stanu budynku na działce nr [...] przed rozpoczęciem samowolnych robót budowlanych oraz do stanu istniejącego. Stwierdzono, że "budynki sąsiednie, zlokalizowane wzdłuż ulicy S. po stronie realizacji inwestycji mają elewacje frontowe, których elementem charakterystycznym są okapy na niemal równej wysokości ok. 4,5 m, jak budynku objętego wnioskiem." Na tej podstawie sformułowano wniosek, zgodnie z którym "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, do okapu - istniejąca, bez zmian (ok. 4,5 m - jak przed rozpoczęciem robót budowlanych)". W punkcie "Geometria dachu" ponownie wskazano na prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych w obiekcie, którego dotyczy wniosek, ponownie przywołano wydaną uprzednio decyzję o warunkach zabudowy z 3 listopada 2022 r. oraz opisano stan przeszły budynku oraz istniejący. Przedstawiono również ustalenia dotyczące geometrii dachu obiektu stanowiącego przedmiot inwestycji, jak też ustalenia co do wysokości budynku. W tym miejscu stwierdzono też, że "budynki parterowe z poddaszem użytkowym, kryte są dachami dwuspadowymi o dużym kącie nachylenia połaci dachowych ok. 35°-45°, z kalenicami głównymi ułożonymi równolegle do frontu działek. (...) Średnia wysokość budynków mieszkalnych wewnątrz obszaru analizowanego wynosi w zaokrągleniu 9,0 m." Z przedstawionych w tej części analizy rozważań wyprowadzono wniosek, zgodnie z którym: "Geometria dachu - dach dwuspadowy o niesymetrycznym kącie nachylenia połaci dachu istniejącym bez zmian (tylnia połać dachu ok. 15°, frontowa połać dachu ok. 40° jak przed rozpoczęciem robót budowalnych), kalenica główna budynku równoległa do ulicy S. a, wysokość kalenicy głównej max 9,0 m)." Powyższe wskazuje jednoznacznie, że analiza, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję, jest wadliwa i nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak już wskazywano, parametry nowej zabudowy muszą wymagać z przeprowadzonej kompleksowo i wnikliwie analizy urbanistyczno-architektonicznej, tymczasem sporządzona w rozpatrywanej sprawie analiza nie zawiera kompleksowych i szczegółowych ustaleń co do kluczowych dla sprawy parametrów - wysokości zabudowy i geometrii dachu. W tabeli na karcie 143 brak jest ustaleń co do wysokości zabudowy budynków w obszarze analizowanym, zaś co do dachów, wskazano tylko ich kształt. Brak jest danych o symetryczności połaci dachowych oraz o kątach nachylenia połaci dachowych zabudowy występującej w obszarze analizowanym, chociaż wyniki analizy odnoszą się do tych cech zabudowy. Znamienne jest, że w części tekstowej analizy, w punktach odnoszących się do wysokości zabudowy i geometrii dachu, nie przywoływano konkretnych obiektów, na konkretnych działkach, ale odwoływano się do bliżej nieokreślonych budynków mieszkalnych występujących po tej samej stronie ulicy, co budynek objęty wnioskiem, do "najbliższej zabudowy jednorodzinnej", do budynków "wewnątrz obszaru analizowanego", czy też budynków "o bardzo zbliżonej architekturze". Nie wiadomo, na jakiej podstawie organ ustalił średnią wysokość zabudowy na poziomie ok. 9 m. W ocenie Sądu sformułowane w analizie wnioski co do wysokości budynku i geometrii dachu nie wynikają z analizy, ale z przyjętego z góry założenia o konieczności pozostawienia ww. parametrów zabudowy zasadniczo na dotychczasowym poziomie, z czym nie sposób się zgodzić. Podstawą formułowania jakichkolwiek wniosków powinna być, jak to już podkreślono, kompleksowo i rzetelnie przeprowadzona analiza zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a sporządzona w sprawie analiza w zakresie wysokości zabudowy i geometrii dachów takich cech nie posiada. W tym kontekście dostrzec należało również związek pomiędzy sformułowanymi w analizie wnioskami (odmiennymi niż w decyzji z 3 listopada 2022 r.) a przystąpieniem przez inwestora do realizacji robót budowlanych polegających na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego objętego wnioskiem, bez pozwolenia na budowę, co skutkowało wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót. Niewątpliwie w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się za dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, zwłaszcza gdy prowadzone jest postępowanie legalizacyjne przez organ nadzoru budowlanego. Pomimo odmiennego kontekstu faktycznego decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej lub realizowanej nie jest inną decyzją niż decyzja wydawana dla zamierzenia inwestycyjnego (inwestycji przyszłej). W obu przypadkach kompetencje organu wynikają z tych samych norm prawnych, w obu przypadkach stosuje się te same norm określające zasady przeporwadzania analizy urbanistyczno-architektonicznej i ustalania parametrów nowej zabudowy. Okoliczność samowoli budowlanej nie powinna w tym kontekście stanowić ani "okoliczności łagodzącej", usprawiedliwiającej dostosowanie (a nawet "naciąganie") wyników analizy do zrealizowanego obiektu, ani też "okoliczności obciążającej", usprawiedliwiającej bardziej rygorystyczne podejście do określania parametrów nowej zabudowy, np. tylko na podstawie zabudowy na działkach sąsiednich, z pominięciem dopuszczalności ustalenia parametrów zabudowy na podstawie wyników analizy. W tej ostatniej kwestii warto podkreślić, że ustalenie warunków zabudowy dla samowoli budowlanej nie może stanowić dodatkowej sankcji administracyjnej za samowolę budowlaną. Sankcje te kompleksowo reguluje ustawa Prawo budowlane. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zarzuty skargi w zasadniczej części okazały się uzasadnione, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem norm wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a także § 7 i 8 r.n.z.z.t. Można również zgodzić się częściowo ze sformułowanym w skardze zarzutem co do naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Naruszenie to wiązać należy z wadliwym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego podjęte zostało rozstrzygnięcie nie wynikające z prawidłowej analizy, ale z przyjętego z góry założenia o niezmienności dotychczasowej zabudowy, podczas gdy w decyzji z 3 listopada 2022 r (dotyczącej tego samego obiektu) organ pierwszej instancji kierował się - jak wydaje się na podstawie treści tej decyzji - innymi przesłankami. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ sporządzi nową analizę obejmującą kompleksowe ustalenia co do wysokości zabudowy i geometrii dachów w obszarze analizowanym, uwzględniając zaprezentowane stanowisko Sądu. Organ powinien odnieść się również do twierdzeń skarżącej, która w skardze kwestionowała powoływanie się przez organ na względy ładu przestrzennego dia uzasadnienia stanowiska o pozostawieniu dotychczasowych parametrów zabudowy na wzór zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z nabudowywanym obiektem, podczas gdy w obszarze analizowanym występują różnorodne budynki mieszkalne o dachach płaskich dwu- i czterospadowych, w tym także budynki z kalenicą usytuowaną na wysokości 7,5 metra, a nadto większość stanowią budynki z dachami o symetrycznym nachyleniu głównych połaci dachu, nie zaś budynki z dachami niesymetrycznymi. Organ powinien odnieść się do stanowiska skarżącej, która zarzucała, że nie wykazano jakoby tylko obiekt o opisanych w zakwestionowanej decyzji parametrach zapewniał ład przestrzenny, podczas gdy w obszarze analizowanym istnieje zróżnicowana zabudowa, a starym budynkom na planie prostokąta z prostymi dachami dwuspadowymi i kalenicą na wysokości określonej zaskarżoną decyzją towarzyszą budynki młodsze, z dachami płaskimi lub wielospadowymi i wysoką krawędzią elewacji frontowej. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku. ----------------------- [...] #