II SA/Kr 1246/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 25 maja 2011 r., nr [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. umarza postępowanie z wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; IV. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącej M.K. kwotę 560 zł (pięćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1246/11 Uzasadnienie Starosta [...] decyzją z dnia 6 kwietnia 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. P. i M. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami handlowo-usługowymi wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji, gazu, centralnego ogrzewania, energii elektrycznej - na działkach nr "1" i "2’ w S.. W wyniku rozpoznania odwołania M. K., I. K. i K. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia 8 listopada 2010 r. decyzję Starosty [...] uchylił, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W nawiązaniu do zarzutów odwołania organ wskazał, że w aktach brak jest analizy zgodności projektowanej inwestycji z § 13 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zastrzegając, że od badania tych kwestii mogłoby zwalniać jedynie ostateczne rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego potwierdzające nielegalność otworów okiennych i drzwiowych w ścianie sąsiedniego budynku usytuowanej w granicy działki "3". Organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja nie koliduje z "orzeczonym przez sąd nabyciem przez zasiedzenie służebności przechodu przez działkę nr "4" pasem szerokości 2 m wzdłuż granicy z działką "3" – na rzecz każdoczesnych właścicieli działki "3", oraz że uciążliwości związane z użytkowaniem istniejącego garażu nie podlegają badaniu w prowadzonym postępowaniu. Decyzją z dnia 29 marca 2011 r. znak [...] Starosta [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U.2010/243/1623), zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. P. i M. P. pozwolenia na budowę pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami handlowo- usługowymi wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji, gazu, centralnego ogrzewania, energii elektrycznej oraz przebudowa przyłącza energetycznego napowietrznego (do budynku nr [...] przy ul. [...] na dz. Nr "3") – na działkach nr "1" i "2" w S.. W uzasadnieniu decyzji organ podał: Lokalizacja przedmiotowej inwestycji planowana jest w terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] symbolem A 4MWU - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług. Zgodnie z § 6 ustaleń planu podstawowym przeznaczeniem tego obszaru jest m.in. funkcja mieszkaniowa realizowana w zabudowie wielorodzinnej, z usługami realizowanymi w części budynku. Warunki zagospodarowania terenu określone w planie miejscowym zostały uwzględnione w przedłożonej dokumentacji projektowej. W tym obszarze wytyczne planu dopuszczają możliwość realizacji zabudowy w granicy działki, odstąpienie od konieczności zachowania powierzchni biologicznie czynnej oraz od zapewnienia proporcjonalnej ilości miejsc parkingowych. W sytuacjach plombowych, w celu zachowania istniejącej linii zabudowy, plan dopuszcza możliwość lokalizacji obiektów w odległościach mniejszych niż ustalono w § 30, nawiązując do linii zabudowy określonej przez istniejące zainwestowanie. Przedłożony projekt budowlany jest więc zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 15 maja 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia 11 lipca 2006 r. Projekt jest kompletny, sporządzony przez osoby uprawnione, projekt wykonano w terminie ważności zaświadczeń. Projektanci przedłożyli informację BIOZ oraz oświadczenie o sporządzeniu dokumentacji zgodnie z obowiązującymi przepisami, inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany został opracowany zgodnie z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na pytanie dotyczące legalności otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku zlokalizowanego na działce nr "3" - usytuowanej w granicy działek nr "3" i "2" stwierdził, że "kwestia legalności otworów okiennych i drzwiowych istniejących w budynku od ok. 70 lat, zależy nie tylko od dzisiejszych przepisów Prawa budowlanego oraz obowiązujących aktualnie warunków technicznych, ale przede wszystkim od zmian gruntowych, które miały miejsce na przestrzeni ostatnich 70 lat. Jeżeli bowiem 70 lat temu, w momencie budowy budynku znajdował się na inaczej wytyczonej geodezyjnie działce, a wtórny podział geodezyjny spowodował, że ściana z otworami okiennymi i drzwiowymi znalazła się w granicy działek, nie ma podstaw do nakazania ich zamurowania. Wobec braku danych na temat podziału geodezyjnego sprzed 70 lat, nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie....". W kwestii zgodności projektowanej inwestycji z wytycznymi § 13 oraz § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie ze wskazaniem zawartym w decyzji organu II instancji - Inwestor przy piśmie z dnia 12 stycznia 2011 r. uzupełnił i wyjaśnił wskazane w postanowieniu braki, wśród których należy przytoczyć następujące stwierdzenia: "Zgodnie z § 13 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (....), uwzględniając fakt, iż lokalizacja przedmiotowej inwestycji planowana jest w terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] symbolem A 4MWU, tj. terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług w obrębie zabudowy śródmiejskiej - "zaprojektowano okap na wys. +6,34 m w odległości 5,70 m od budynku istniejącego, kalenica proj. budynku na wys. +11,42m w odległości 11,70 m", przy czym "dla parteru: (...) odległość wynosi 6,37m (więcej niż 4,32) - a więc mieści się w dopuszczalnym zakresie. (...). dla piętra: (...) wynosi 6,37 (więcej 2,67) - a więc mieści się w dopuszczalnym zakresie. (...)." Ponadto zgodnie z pisemną informacją uprawnionego projektanta: "budynek istniejący na dz. nr "5" nie jest obiektem mieszkalnym (pomieszczenia są wynajmowane na działalność usługową - prywatne gabinety lekarskie: stomatologiczny i ginekologiczny na piętrze) oraz biuro PZU (na parterze)." W związku z powyższym przedmiotowej inwestycji nie dotyczą wytyczne zawarte w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zaznaczyć należy, iż w przypadku np. ewentualnej zmiany sposobu użytkowania lokali w budynku na dz. nr "5" na lokale o funkcji mieszkalnej - zgodnie z opracowaniem linijki słońca pomieszczenia w budynku na dz. nr "5", lokale znajdujące się od strony projektowanej inwestycji miałyby zapewniony czas nasłonecznienia, który spełnia wymogi określone w § 60 pkt 2 ww. rozporządzenia. Wg wniosków z opracowanej przez uprawnionych projektantów linijki słońca: "pomieszczenia (...) na parterze posiadają nasłonecznienie w godzinach od 10.25 do 12.05, czyli 1 godzinę i 40 minut, (...) na piętrze 1 lokal "posiada nasłonecznienie w godzinach pomiędzy 9.20 do 12.05, czyli 3 godziny i 5 minut, a drugi "posiada nasłonecznienie od 11.25 do 14.15, czyli 2 godziny i 50 minut". W związku z powyższym, organ podziela stanowisko projektanta, iż: "nasłonecznienie jest większe od wymaganego. Warunki § 13 ust. l i 4 oraz § 60 zostały spełnione ". W odwołaniu od tej decyzji M. K. ponownie zarzuciła, że projektowany obiekt znajdzie się zbyt blisko okien jej budynku na działce nr "3" (nr [...] przy ul. [...]). Decyzją z dnia 25 maja 2011 r. znak [...] Wojewoda [...] decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Stwierdził, że dostrzeżone braki postępowania zostały uzupełnione: wyjaśniono, że usytuowanie okien w granicznej ścianie budynku nr [...] jest legalne, kwestie zgodności projektu z § 13 i z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały szczegółowo omówione przez autora projektu, a sam projekt został uzupełniony o opracowanie "linijki słońca" oraz o obliczenia dotyczące przesłaniania istniejącego budynku. W projekcie miejsce gromadzenia odpadów stałych zlokalizowano w zabudowanym pomieszczeniu w budynku, z własnym przewodem wentylacyjnym wyprowadzonym ponad dach, nie ma więc podstaw do badania czy zostały zachowane odległości określone w § 23 rozporządzenia. Projektowany budynek zlokalizowany jest w odległości 5,93 m od granicy działki "3", a więc zgodnie z § 12 rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. zarzuciła naruszenie przepisów §§ 12, 13, 19, 23 i 57-66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Podniosła, że odległość gotowego budynku będzie mniejsza od dozwolonej § 12, bo odległość pomiędzy działką "3" a działką "4" jest mniejsza od 4 m., że norma odległościowa dotycząca miejsc postojowych nie jest zachowana, że nie ma podstaw do odstąpienia od zachowania normy odległościowej określonej § 23 tylko ze względu na osobny przewód wentylacyjny, wreszcie że organ nie uwzględnił § 58, a więc obu przesłanek pozwalających na zastosowanie w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi wyłącznie oświetlenia sztucznego. Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów art. 6, 7 ,8, 11 i 107 § 3 kpa wskazując, że organy nie uwzględniły jej słusznego interesu i nie rozważyły wszystkich okoliczności sprawy. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi, choć szeroko opisane, w niewielkim stopniu nawiązują do konkretów; nie identyfikują precyzyjnie konkretnych uchybień. Stosownie jednak do wstępnej uwagi uchybienia te uwzględniono z urzędu. Generalnie podzielić należy stanowisko skarżącej, że w sprawie pozostało co najmniej kilka istotnych, a nienależycie wyjaśnionych, kwestii. Na żądanie organu I instancji inwestor dostarczył "Ekspertyzę techniczną dotyczącą możliwości wykonania budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie zwartej miejskiej" (k. 140a-140d projektu). Ekspertyza ta, jak należy się domyślać, miała stanowić opracowanie, o którym mowa w § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (warunki techniczne). Zgodnie z tym przepisem w przypadku budynku, który ma być wzniesiony w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. W znajdującej się w aktach lakonicznej ekspertyzie opisano parametry budynków istniejących i stwierdzono brak przeszkód we wzniesieniu nowego budynku jako "dobudowy do istniejących obiektów". Zauważono jedynie potrzebę zamurowania okien w ścianie budynku przy ul. [...], stanowiącego własność inwestora. Nie dostrzeżono natomiast tego, co zdaje się wynikać z dołączonych do akt fotografii: okap dachu budynku przy ul. [...] sięga poza granice działki sąsiedniej. Jeżeli tak jest w istocie, to dobudowa od tej strony nowego budynku musi wiązać się z ingerencją w substancję budynku istniejącego, stanowiącego własność osoby trzeciej (m. in. skarżącej). Wedle bowiem rysunków projektu nowoprojektowany budynek jest nieco wyższy od budynku istniejącego. Kwestia ta została pominięta w ekspertyzie, nie ma o niej mowy w projekcie, wreszcie milczy na jej temat organ. Również na żądanie organu I instancji inwestor opisał roboty, które będą wykonane w jego budynku przy ul. [...] w związku z projektowaną budową. Opis tych robót wprowadzono do projektu budowlanego. Roboty te obejmują nie tylko zamurowanie okien i drzwi na parterze, I i II piętrze, ale też m. in. wykonanie wykopów pod projektowane schody, wykonanie dodatkowych przewodów wentylacyjnych, wykonanie nadproży okiennych i drzwiowych, wymurowanie ścian wewnętrznych, wykonanie instalacji (por. k. 37 i 39 projektu). Organ zatwierdził projekt budowlany obejmujący te roboty, ale z decyzji w ogóle nie wynika, aby w tej części wniosek i projekt były badane stosownie do przepisów art. 28, oraz art. art. 33 – 35 Prawa budowlanego. Co więcej w opisie przedmiotu rozstrzygnięcia o robotach takich w ogóle nie ma mowy. W istocie więc nie wiadomo, czy decyzją roboty te są objęte i czy w tym zakresie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające. Istotne wątpliwości budzi też ta część decyzji, która dotyczy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na przebudowę przyłącza energetycznego. W piśmie inwestorów z dnia 9 października 2009 r. znajduje się odręczna adnotacja "wnoszę o wyłączenie z wniosku przebudowy przyłącza energetycznego". Decyzja o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 6 kwietnia 2010 r. tej części inwestycji nie obejmuje. Decyzja ta została co prawda uchylona, ale z akt sprawy nie wynika, aby po uchyleniu stanowisko inwestorów uległo zmianie, a przede wszystkim nie wynika, aby projekt budowlany i w tym zakresie podlegał stosownemu badaniu. W związku z zarzutami właścicieli nieruchomości sąsiedniej inwestor zmienił projekt dotyczący miejsca przeznaczonego na śmietnik. Na rysunku starego projektu zostały naklejone fragmenty projektu nowego – wentylowanego pomieszczenia "śmietnikowego". Nie uległ jednak zmianie projekt zagospodarowania terenu, w którym nadal projektowany "śmietnik" – to tylko miejsce w załomie budynku. Taka wewnętrzna sprzeczność pomiędzy elementami tego samego projektu jest niedopuszczalna, zwłaszcza że w części opisowej projektu brak jest jakiejkolwiek wzmianki o śmietniku. Zgodzić się jedynie trzeba z organem, że przepis § 23 warunków technicznych nie ma zastosowania do pomieszczenia przeznaczonego na pojemniki na śmieci stanowiącego cześć budynku. Określone tym przepisem odległości odnoszą się do zadaszonych osłon lub pomieszczeń ze ścianami pełnymi lub ażurowymi, oraz utwardzonych placów do ustawiania kontenerów (§ 22 ust. 2 pkt 1 i 3), a nie odnoszą się do wyodrębnionych pomieszczeń budynków spełniających wymagania określone § 22 ust. 2 pkt 2. Stwierdzić w tym miejscu trzeba jednak, że w aktach brak jest śladu sprawdzenia, czy projekt budowlany warunkom tym odpowiada. Skarżąca od początku postępowania podnosiła zarzuty związane z doświetleniem pomieszczeń w jej budynku. Organ uzupełnił materiał w tym zakresie przyjmując od inwestora wyjaśnienia projektanta i sporządzoną przezeń tzw. "linijkę słońca". W uzasadnieniu swej decyzji jednak organ, deklarując zgodność projektu budowlanego z §§ 13 i 60 warunków technicznych, ograniczył się do zamieszczenia dosłownych i zupełnie nieczytelnych cytatów z dostarczonego opracowania (w którym zresztą podano błędnie numer działki), samodzielnie nie wyjaśniając niczego, a zwłaszcza nie opisując i nie odnosząc przytaczanych wymiarów do przesłanek w/w norm prawnych. Za projektantem też organ przyjął (a właściwie zacytował) ustalenia faktyczne dotyczące przeznaczenia pomieszczeń w budynku skarżącej. Taki sposób "wyjaśniania" przyjętych rozwiązań i stanowisk w sposób istotny narusza przepis art. 107 § 3 kpa i rzeczywiście, jak zarzuca skarżąca, prowadzi do naruszenia zasady zaufania określonej przepisem art. 8 kpa. Zaskarżone rozstrzygnięcie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 3 kpa, podjęto bez wyjaśnienia opisanych powyżej kwestii, a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnienia. W szczególności odległość projektowanego budynku od granicy działki nie narusza przepisu § 12 warunków technicznych, bo jest większa od 4m, a budowę bezpośrednio przy granicy przewidują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan też przewiduje odstąpienie na terenach od 1 MWU do 7 MWU od wymogu zachowania powierzchni biologicznie czynnej i proporcjonalnej ilości miejsc parkingowych. Te ostatnie zresztą nie zostały w ogóle zaprojektowane, wobec czego nie może być mowy o zachowaniu odległości. Rację też przyznać należy organowi, że nie było też podstaw do badania zarzutu skarżącej dotyczącego istniejącego garażu. Projekt przewiduje możliwość korzystania z dostępu do drzwi umieszczonych w ścianie granicznej budynku skarżącej w taki sposób, w jaki sama skarżąca określiła we wniosku o stwierdzenie zasiedzenia służebności przechodu. Dla wykonywania tej służebności bez znaczenia pozostaje to, że część trasy znajdzie się w otwartej bramie nowoprojektowanego budynku. W związku z powyższym trwające postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia służebności przechodu względnie o ustanowienie takiej służebności nie stanowiło przeszkody w wydaniu w rozpatrywanej sprawie decyzji. Zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia § 58 warunków technicznych, w którym mowa jest o dopuszczalności wyłącznie sztucznego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Taki bowiem przypadek w sprawie w ogóle nie zachodzi. Ogólnie formułowany zarzut skarżącej o nieuwzględnieniu jej interesu przez to, że projekt zatwierdzono i pozwolono na realizację inwestycji zasadny jest tylko w takim konkretnym zakresie, jak opisano to wyżej. W sprawie o pozwolenie na budowę uwzględnienie interesu osoby trzeciej nie polega na akceptowaniu jej woli, ale na sprawdzeniu czy zamierzenie zgodne jest z wymaganiami prawnymi i technicznymi. Zasadą jest, że każdy właściciel ma prawo zagospodarować własną nieruchomość, a zamiarowi temu osoba trzecia nie może się sprzeciwić tylko i wyłącznie ze względu na poczucie własnego komfortu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w punkcie II wydano w oparciu o przepis art. 152 , a w punkcie IV w oparciu o przepis art. 200 w/w ustawy. Wobec wydania wyroku postępowanie w kwestii wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jako bezprzedmiotowe, umorzono.