II SA/Kr 1246/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skarg J. S. i K. S. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargi oddala Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr [...] z dnia 23 września 2014 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2, art. 142 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. nr [...] z dnia 27 maja 2013 r. znak ROiK [...], którą na podst. art. 105 k.p.a. orzeczono o umorzeniu w całości postępowania "[...] w sprawie ogrodzenia działki nr [...] obr. [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w K." – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skarg, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. decyzją nr [...] z dnia 27 maja 2013 r., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), umorzył z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia działki nr [...] obr. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia działki nr [...] obr. [...] od strony miejsca publicznego, tj. pasa drogowego ul. [...] w K., bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, na skutek informacji przekazanej przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K dnia 2 listopada 2010 r. wraz z zawiadomieniem P. J.. W dniu 18 stycznia 2011 r. inspektorzy PINB w K. – Powiat G. przeprowadzili czynności kontrolne w sprawie realizacji przedmiotowego ogrodzenia, w trakcie których ustalono, iż zostały wykonane słupki ogrodzeniowe z profila zamkniętego osadzone w gniazdach betonowych, a pomiędzy słupkami brak wypełnienia z siatki, jedynie obrzeża betonowe. Organ I instancji ustalił, że w dacie zgłoszenia i kontroli działka będąca przedmiotem postępowania sąsiadowała z działką nr [...], ujawnioną jako własność Skarbu Państwa bez założonej księgi wieczystej, oznaczoną symbolem użytkowym – "droga". Z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K z dnia 15 sierpnia 2011 r. wynika, iż działka Skarbu Państwa, oznaczona jako "droga", pozostawała w zarządzie ZIKiT. Nadto ustalono, iż Wydział Architektury i Urbanistyki UMK nie odnalazł wpływu wniosku dotyczącego zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia działki będącej przedmiotem postępowania od strony ul. [...] w K.. W dniu 14 marca 2012 r. inspektorzy organu przeprowadzili ponowne czynności kontrolne w sprawie realizacji przedmiotowego ogrodzenia, w trakcie których ustalono, iż na przedmiotowej działce od strony pasa drogowego ul. [...] w K., zostało zrealizowane ogrodzenie wykonane na słupkach z profila zamkniętego osadzonych w gniazdach betonowych z wypełnieniem segmentami metalowymi, systemowe, a przy wjeździe na działkę wykonano bramę wjazdową. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2012 r., (znak: [...]) wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w celu umożliwienia legalizacji przedmiotowego ogrodzenia, na którego wykonanie inwestor nie posiadał zgłoszenia. W dniu 26 lipca 2012 r. do organu zgłosił się J. S., wskazał na swój interes prawny i w związku z powyższym wniósł o uwzględnienie go w kręgu stron niniejszego postępowania oraz przedłożył dokumenty, z których wynika, iż doszło do zmian gruntowych, w wyniku których wydzielona została działka nr [...], a działka drogowa uprzednio oznaczona nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa została oznaczona nr [...]. Działka nr [...] sąsiaduje na całej długości z działką będącą przedmiotem postępowania, a właścicielem tej działki jest J. S.. Ponadto J. S. wniósł o umorzenie niniejszego postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. W tym celu złożył aktualny wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielem działki nr [...] jest J. S., a ZIKiT jako dotychczas władający działką nr [...]. został wykreślony. W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że nie jest wymagane pozwolenie na budowę przedmiotowego ogrodzenia, w związku ze stanem prawnym działki sąsiedniej, którą należy uznać nie jako drogę publiczną, a prywatną. Organ zwrócił uwagę, że wprawdzie w dacie budowy ogrodzenia było wymagane zgłoszenie, jednak w myśl obowiązującej w prawie administracyjnym zasady orzekania w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny brak było podstaw do ingerencji merytorycznej organu nadzoru budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. wniósł R. G.. Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania: art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia przedmiotowej działki w sytuacji, gdy ogrodzenie to wniesione zostało bez wymaganego przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia, wobec czego winna zostać wydana na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o rozbiórce; art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i w związku z tym nieustalenie przez organ, że ogrodzenie zostało wybudowane od strony miejsca publicznego dostępnego dla nieograniczonej liczby osób, jak również błędne ustalenie, iż wydzielenie działki nr [...] z działki nr [...] doprowadziło do zmiany stanu faktycznego i pozbawienia działki nr [...] charakteru miejsca publicznego. R. G. wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na skutek odwołania R. G. Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję kasacyjną z dnia 23 września 2014 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że przyjęty przez organ I instancji krąg stron postępowania nie został w jakikolwiek sposób wyjaśniony. Ani w zaskarżonej decyzji, ani w zasadzie na żadnym poprzedzającym ją etapie postępowania wyjaśniającego organ I instancji nie rozważył podstawowej kwestii, a to prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i kryteriów oceny ich legitymacji do udziału w sprawie w charakterze strony. Mając to na uwadze, przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zbadał legitymację R. G. do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, iż odwołujący się jest właścicielem nieruchomości utworzonej m.in. z działki nr [...], która graniczy bezpośrednio od strony zachodniej z zabudowaną spornym ogrodzeniem działką nr [...]. Fragment analizowanego ogrodzenia, ściślej zaś jego jedno przęsło zlokalizowane od strony zachodniej, posadowione jest prostopadle do osi drogi (ul. [...]), przebiega wzdłuż granicy pomiędzy nieruchomością skarżącego a terenem inwestycji, tj. działką nr [...]. Równocześnie organ zauważył, że nieogrodzona, północna część działki nr [...] należącej do skarżącego, usytuowana od strony omawianego przęsła spornego ogrodzenia, zajęta jest pod drogę - ul. [...]. Zdaniem organu odwoławczego, w realiach przedmiotowej sprawy omówione powyżej położenie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego względem terenu inwestycji uzasadnia przyjęcie, że działka nr [...] pozostaje objęta oddziaływaniem spornego obiektu budowlanego. Tym samym należało uznać, iż skarżący legitymuje się opartym na prawie własności interesie prawnym podlegającym ochronie w niniejszym postępowaniu, co uzasadniało merytoryczne rozpoznanie wniesionego odwołania. Następnie organ odwoławczy, po analizie zebranego materiału dowodowego, uznał wadliwość zaskarżonej decyzji w stopniu powodującym konieczność wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym. Podniósł w tym względzie, iż ustalenia czy na budowę danego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę (względnie zgłoszenie) należy każdorazowo dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji obiektu, zatem podstawa do prowadzenia postępowania zmierzającego do likwidacji skutków samowoli budowlanej istnieje co do zasady zawsze wówczas, gdy stwierdzone zostanie naruszenie prawa budowlanego w dacie prowadzenia kwestionowanych robót, na podstawie obowiązującego wówczas stanu prawnego. W ustalonej przez PINB dacie realizacji przedmiotowego ogrodzenia, tj. w 2010 r. obowiązywał przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 pr.bud., stosownie do którego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Na ocenę legalności spornego ogrodzenia, a zwłaszcza, czy jego budowa nastąpiła od strony "miejsca publicznego" nie mogły mieć żadnego wpływu ujawnione w toku postępowania okoliczności związane z późniejszą, tj. dokonaną po zakończeniu budowy, regulacją prawno-geodezyjną działki nr [...], stanowiącej dotychczas ul. [...]. Kwestia, czy wydzielona wówczas z działki drogowej nr [...] działka nr [...] miała charakter miejsca publicznego w rozumieniu analizowanej normy z art. 30 ust. 1 pkt 3 pr.bud. jest bez znaczenia w niniejszej sprawie dla oceny legalności spornej inwestycji. Zasadnicze znaczenie ma natomiast zagadnienie, czy budowa ogrodzenia w określonej (znanej przecież organowi I instancji) dacie przy granicy z działką noszącą podówczas nr [...] następowała od strony miejsca publicznego. Jeżeli tak to, zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja tym samym podpadała pod hipotezę przywołanego wyżej przepisu, statuującego obowiązek dokonania przez inwestora skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia. Taki zaś wniosek, wobec w zasadzie bezspornych wyników kwerendy przeprowadzonej przez PINB na okoliczność dokonania zgłoszenia budowy spornego ogrodzenia, stanowiłby wystarczającą podstawę do wdrożenia procedury likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej, która winna nastąpić w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na wadliwie zdefiniowany zakres rozpoznania, organ I instancji w istocie nie wyjaśnił czy, a jeśli tak to kogo i na jakiej podstawie należy uczynić adresatem ewentualnych obowiązków znajdujących umocowanie we właściwym trybie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie zaistniały wszelkie przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie: po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po wtóre, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy przy uwzględnieniu powierzonych mu ustawowych zadań. Organ odwoławczy wskazał dalej na konieczność ustalenia publicznego charakteru działki sąsiadującej z ogrodzeniem jako jednej z przesłanek ustalenia konieczności złożenia stosownego zgłoszenia. Zdaniem organu odwoławczego, na przeszkodzie takiej ocenie nie stoi przy tym bezsporny w sprawie fakt, że ul. [...] nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych i stanowi faktycznie drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie organu odwoławczego, opierając się na analizie znaczenia i kontekstu normy zawartej w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 pr.bud., przy definiowaniu miejsc uznawanych za publiczne ustawodawcy chodziło o drogę w znaczeniu funkcjonalnym w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie wyłącznie o drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, jak przyjął to organ I instancji. Odnośnie charakteru działki nr [...]organ odwoławczy uznał, że nie można mieć wątpliwości, iż w dacie budowy spornego ogrodzenia stanowiła ona drogę dojazdową do nieruchomości przy niej położonych od drogi publicznej. Stanowiła przy tym praktycznie jedyny dostęp do drogi publicznej dla właścicieli znajdujących się w jej sąsiedztwie działek. Grunt oznaczony w dacie budowy jako działka nr [...] miał więc bez wątpienia charakter publiczny, ogólnodostępny, gdyż mogła z niego korzystać nieograniczona ilość osób, a także służby publiczne, ponadto, dla ustalenia publicznego charakteru określonego miejsca bez znaczenia pozostaje kwestia, czyją własnością teren ten pozostaje. Ponadto organ odwoławczy nakazał, by z akt administracyjnych wynikało jednoznacznie kto i dlaczego został uznany za stronę niniejszego postępowania. Pismem z dnia 29 października 2014 r. J. S. wniósł skargę na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 28 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez błędne uznanie, iż postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy interesu prawnego R. G., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że jest on stroną postępowania, uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G., a także przez niewłaściwe zbadanie i ustalenie stanu faktycznego, na podstawie którego organ przyjął, że R. G. jest stroną postępowania; 2) art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 3) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i 136 k.p.a. przez zaniechanie rozpoznania sprawy i przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w przedmiocie charakteru nieruchomości oznaczonej jako działka [...], obr. [...], j. ew. [...] (poprzednio parcela katastralna l. kat. [...]). W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków, a w szczególności nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego co do występowania podstaw do umorzenia postępowania, co do momentu, na który należy rozpatrywać stan samowoli pod względem faktycznym i prawnym, co do charakteru publicznego działki sąsiedniej, a także co do statusu R. G. jako strony postępowania. Skarżący podniósł, iż nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu odwoławczym i wydanej w jego wyniku decyzji, w związku z czym odebrano mu możliwość wglądu w zebrany materiał i uczestniczenia w postępowaniu – na skutek tego naruszenia organ II instancji oparł się wyłącznie na twierdzeniach odwołującego się R. G., które to twierdzenia są jednostronne i przedstawiają stan faktyczny niezgodnie z rzeczywistością. Skarżący wskazał, że zgłosiłby odpowiednie wnioski dowodowe, którymi wykazałby bezzasadność uznania R. G. za stronę postępowania, jak również całkowitą bezzasadność zarzutów zawartych w odwołaniu. W przypadku, gdyby został zawiadomiony przez organ II instancji o zakończenia postępowania dowodowego i zamiarze wydania decyzji, zawnioskowałby dopuszczenie dowodów, które wymienił. Pismem z dnia 12 listopada 2014 r. skargę na tę samą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł również K. S.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 oraz art. 77 k.p.a. poprzez pozbawienie stron możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i w ich następstwie, m. in. niesłuszne uznanie, iż skarżący R. G. jest stroną postępowania. Skarżący wniósł o: 1) odrzucenie odwołania jako wniesionego przez osobę niebędącą stroną postępowania; 2) zmianę decyzji wydanej przez organ II instancji poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Wskazał w szczególności, że twierdzenie, iż część działki nr [...] od strony północnej stanowi fragment drogi – ul. [...] jest niezgodne ze stanem faktycznym. Fragment ten przeznaczony jest wyłącznie na użytek prywatny właściciela tej działki oraz mieszkańców budynku nr [...] znajdującego się na tej działce; organ w swoich ustaleniach nie odwołał się do podstawowego dla ustalenia tej kwestii narzędzia, jakim jest mapa zasadnicza dla analizowanego terenu, z której jasno wynika, iż granica działki nr [...] nie uległa przesunięciu w głąb nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, przedmiotowy fragment działki przylegający do jednego przęsła spornego ogrodzenia nie stanowi drogi. Potwierdzeniem tego faktu jest również wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...], w którym żadna część działki nie jest przeznaczona pod drogę. Zgodnie z powyższym budowa ogrodzenia o wysokości poniżej 2,20m między wspomnianymi działkami, nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Wobec tego omawiany fragment ogrodzenia nie powinien być przedmiotem mającego miejsce postępowania, a R. G. nie powinien był być uznany za stronę postępowania toczącego się zarówno przed PINB jak i MWINB. Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1691/14, oddalił skargi J. S. i K. S. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2014 r. znak: [...]. Działając na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez J. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1691/14, uchylił – na podstawie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uchylił własny wyrok z dnia 19 lutego 2015 r., nie rozstrzygając jednocześnie sprawy sądowoadministracyjnej. Na skutek skarg kasacyjnych J. S. i K. S. od autokontrolnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1691/14, Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1884/16 – uchylił zaskarżony wyrok (wyrok autokontrolny) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1691/14 – i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2015 r. (wyrok autokontrolny) został uchylony przede wszystkim z uwagi na naruszenie art. 179a p.p.s.a., tj. brak jednoczesnego ponownego rozpoznania sprawy, natomiast wyrok z dnia 19 lutego 2015 r. został uchylony z uwagi na przyczynę nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – sentencja tego wyroku była podpisana tylko przez jednego sędziego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Ponieważ wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydane w niniejszej sprawie zostały uchylone w wyniku kontroli instancyjnej, należy mieć na względzie art. 190 zdanie 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niemniej jednak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1884/16, wobec stwierdzenia w odniesieniu do zaskarżonego wyroku przyczyny nieważności, nie zawiera wykładni prawa zrelatywizowanej do istoty sprawy sądowoadministracyjnej. Nie kreuje on zatem determinanty rozstrzygnięcia tejże sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej; zarzuty skarg okazały się niezasadne. Zważywszy na rysujący się w niniejszej spór co do tego, czy zaskarżona decyzja (decyzja organu odwoławczego) w ogóle powinna być wydana, wypada na początku zauważyć, że istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w polskiej procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej "k.p.a."). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383). Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił – jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą. Proceduralną konsekwencją powyższego jest usankcjonowana normatywnie konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się tu jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających – w konsekwencji zwykło się przyjmować, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 k.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. A. Golęba, tamże, s. 924-925 i 942). Tak czy inaczej kwestia legitymacji odwoławczej musi być zawczasu wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej lub kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że organ odwoławczy skrupulatnie przeprowadził fazę wstępną postępowania odwoławczego, w ramach której zweryfikował – pozytywnie – legitymację procesową odwołującego się R. G.. W tym kontekście organ odwoławczy zauważył, że R. G. jest właścicielem nieruchomości utworzonej m.in. z działki nr [...], która graniczy bezpośrednio od strony zachodniej z zabudowaną spornym ogrodzeniem działką nr [...]. Fragment analizowanego ogrodzenia, ściślej zaś jego jedno przęsło zlokalizowane od strony zachodniej, posadowione prostopadle do osi drogi (ul. [...]), przebiega wzdłuż granicy pomiędzy nieruchomością skarżącego a terenem inwestycji, tj. działką nr [...]; nieogrodzona, północna część działki nr [...] należącej do skarżącego, usytuowana od strony omawianego przęsła spornego ogrodzenia, zajęta jest pod drogę – ul. [...]. Okoliczności te, znajdujące potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, stały się podstawą konkluzji, że działka nr [...] pozostaje objęta oddziaływaniem spornego obiektu budowlanego i tym samym skarżący legitymuje się opartym na prawie własności interesie prawnym podlegającym ochronie w niniejszym postępowaniu. Sąd tę ocenę podziela. Na marginesie warto zaznaczyć, że ocena ta pozostałaby aktualna nawet przy przyjęciu suponowanego przez skarżących założenia, iż owa północna część działki nr [...] nie jest elementem ul. [...], lecz "prywatnym" zjazdem. Wszak sporny obiekt tak czy inaczej dosięga działki będącej własnością R. G. i z nią graniczy. Argumentacja skarżących zmierzająca, jak się wydaje, do wykazania, że jedna jego część (jedno przęsło) powinna być, z uwagi na swą lokalizację, kwalifikowana inaczej niż pozostała – hipotecznie rzecz ujmując, może mieć znaczenie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia sprawy (które nie musi być jednolite w odniesieniu do całego obiektu), ale nie ma znaczenia na etapie weryfikacji legitymacji procesowej odwołującego się. Przechodząc do oceny samego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, niepodobna nie zauważyć, że ma ono charakter kasacyjny i tym samym jest uwarunkowane specyficznymi, opisanymi w prawie procesowym przesłankami. Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Jednak nie jest tak do końca. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc – jej hipotezy. Co do zasady od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego), z uwzględnieniem temporalnych aspektów jej stosowania, powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej. Materialnoprawne aspekty kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej nie ograniczają się jednak do opisanej wyżej wykładni normy konkretyzowanej. W przypadku gdy norma ta ma rozbudowaną hipotezę ocena co do potrzeby prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego może być bowiem pochodną niejako częściowej subsumpcji pod nią ustalonych już faktów. Podejmując decyzję kasacyjną organ wyników wspomnianej subsumpcji nie przekształca wprawdzie w merytoryczne rozstrzygnięcie, ale bynajmniej nie oznacza to, że jej nie dokonuje. Częstokroć leży ona u podstaw decyzji kasacyjnej, przy czym jej przebieg i wynik jest ujawniany tylko w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Decyzja ta jest wtedy poprzedzona nie tylko odkodowaniem normy materialnej (wykładnią), ale także jej fragmentarycznym zastosowaniem w danej sprawie. Chcąc dokonać kontroli takiej decyzji kasacyjnej, trzeba ocenić, czy to zastosowanie normy materialnej było prawidłowe, czy też nie. Wreszcie, w toku kontroli decyzji kasacyjnej wypada też mieć na względzie, że organ odwoławczy może dokonać wykładni normy materialnej i ewentualnego jej "zastosowania" w niezbędnym niejako zakresie, tj. tylko dla wykazania przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., ale może też dokonać jej w zakresie szerszym w celu ukierunkowania dalszego postępowania (obecnie ma nawet taką powinność – art. 138 § 2a k.p.a.). Ta pierwsza wykładnia, jej prawidłowość, niewątpliwie warunkuje zgodność z prawem samego rozstrzygnięcia kasacyjnego, natomiast ta druga w zasadzie już nie ma takiego waloru, a jej znaczenie tudzież stopień związania nią są dyskusyjne. Transponując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że u podstaw umorzenia postępowania przez organ I instancji leżało założenie, iż kwalifikacja robót budowlanych – to, czy zostały wykonane z zachowaniem wymogów formalnych, czy też samowolnie – może być dokonywana w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w momencie orzekania. Organ odwoławczy to założenie zweryfikował i wskazał – zasadnie – że liczy się stan faktyczny i prawny istniejący ongiś, w momencie wykonywania obiektu. Błąd organu I instancji co do wykładni normy materialnej i temporalnych aspektów jej stosowania skutkował nieustaleniem i nierozważeniem kluczowych okoliczności faktycznych – okoliczności pozwalających na ocenę, czy w relewantnym okresie (a nie obecnie) sporne ogrodzenie miało znamiona ogrodzenia "od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych" (art. 30 ust. 1 pkt 3 pr.bud. w ówczesnym brzmieniu). Okoliczności te stanowią zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś ich niewyjaśnienie stanowi o naruszeniu prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.); organ odwoławczy dodatkowo zwrócił uwagę na wątpliwości co do tego, czy krąg stron postępowania jest pełny. Zauważyć należy, że w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego co do okoliczności, o których mowa, potencjalnie może wyłonić się jeszcze większy zakres sprawy również wymagający wyjaśnienia, a obejmujący całokształt okoliczności warunkujących legalizację obiektu. W kolejnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zaprezentował własny pogląd co do rozumienia pojęć, które występowały w art. 30 ust. 1 pkt 3 pr.bud., głównie pojęcia "drogi" i "innego miejsca publicznego" (notabene warto by jeszcze zwrócić uwagę na pojęcie "ulicy"). Tu wchodzi w grę już owa szersza wykładnia, której celem jest nie tyle wykazanie zasadności decyzji kasacyjnej, ile ukierunkowanie dalszego postępowania. Ustosunkowując się do tej wykładni, warto zauważyć, że – jak podnoszono w doktrynie – od dnia 11 kwietnia 2011 r. ustawodawca wprowadził obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; wcześniej organ miał jedynie taką możliwość (obecnie, jak już wyżej zaznaczono, obowiązuje także art. 138 § 2a k.p.a., aczkolwiek przepis ten z istoty rzeczy nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji). Ustawodawca nie zdecydował się jednak na wprowadzenie regulacji na kształt tej, która zawarta jest w art. 153 p.p.s.a. – a zatem nie ustanowił tu zasady bezwzględnego związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (zob. A Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 947). Wskazania organu odwoławczego mogły zmierzać wyłącznie do osiągnięcia rezultatu w postaci uwzględnienia określonych okoliczności faktycznych przy wydawaniu decyzji i tylko w takim zakresie mogą być uznane za wiążące. Organ pierwszej instancji nie był natomiast związany oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. W żadnym z przepisów kodeksu nie ustanowiono wtedy stanu związania organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy treścią wykładni prawa materialnego. Organ odwoławczy nie mógł ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, jak i organ I instancji nie był związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Decyzja kasacyjna nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, zaś przy ponownym rozpatrywaniu sprawy postępowanie toczy się od początku, w sposób samodzielny, nieskrępowany ocenami prawnomaterialnymi zawartymi w decyzji odwoławczej (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 3165/14, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Odnośny fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiera wykładnię przepisów prawa materialnego, które ewentualnie mogą mieć zastosowanie w sprawie. Wykładnia ta – zdaniem Sądu – nie wiąże ani organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, ani nawet samego Inspektor Nadzoru Budowlanego, gdyby sprawa trafiła do niego ponownie na skutek odwołania, ani – tym bardziej – sądów administracyjnych, gdyby w przyszłości przedłożono im do rozstrzygnięcia spór o legalność aktu administracyjnego, w którym odnośne przepisy zastosowano. Należy dodać, że podczas kontroli decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., również Sąd doznaje ograniczeń w możliwości dokonywania dalej idącej wykładni prawa materialnego; może dokonywać tej wykładni tylko w zakresie niezbędnym do weryfikacji podstaw decyzji kasacyjnej. Jeżeli organ odwoławczy orzekał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to dokonanie przez Sąd pełnej interpretacji mających lub mogących mieć zastosowanie w sprawie przepisów i w istocie dokonanie ich subsumcji na użytek konkretnego przypadku nie może mieć miejsca (nastąpiłoby przedwcześnie). Byłoby to niedopuszczalne także dlatego, że mogłoby pozbawiać stronę prawa do rozstrzygnięcia jej sprawy z zachowaniem standardów wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r.). Wyjąwszy szczególne rozwiązania prawne (takie jak możliwość zaskarżania interpretacji podatkowych), sąd administracyjny może w pełni kontrolować i oceniać wykładnię prawa materialnego dokonaną przez organ administracji tylko wtedy, gdy była ona etapem procesu stosowania tego prawa, zakończonego merytorycznym rozstrzygnięciem. Sąd nie ma podstaw do kontroli i oceny wykładni dokonanej przez organ administracji abstrakcyjnie czy też nawet na gruncie konkretnej sprawy, ale bez bezpośredniego związku z podejmowaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skarg, które Sąd uznał za niezasadne. Omówienia wymaga jednak jeszcze sformułowany w obu skargach zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. W ocenie Sądu, nie mógł on stanowić samoistnej podstawy do uwzględnienia skargi. Nawet gdyby przyjąć, że wspomniany przepis został naruszony, nie miało to wpływu na wynik sprawy. Skarżący byli zawiadomieni o wniesieniu odwołania, wiedzieli o toczącym się postępowaniu odwoławczym, mogli zapoznać się z aktami i ustosunkować się do zarzutów. Co więcej, odwołujący się R. G. był traktowany jako strona już w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przeto uznanie go za stronę również w postępowaniu odwoławczym tak naprawdę nie było niczym nowym. Wreszcie, twierdzenia skarżących co do częściowo innej niż przyjął organ odwoławczy konfiguracji działek przy przęśle usytuowanym prostopadle tudzież skośnie do pozostałej części ogrodzenia, nawet gdyby okazały się prawdziwe, nie mogłyby – co podkreślono już wyżej – prowadzić do odmiennej oceny w zakresie legitymacji procesowej odwołującego się. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.