II SA/Kr 1248/21

Dnia 28 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. F. na postanowienie Wojewody z dnia 31 sierpnia 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie w punkcie I oraz rozstrzygające w tym zakresie poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz Z. F. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z 31.08.2021 r. znak: [...], działając w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., Prezydent Miasta K. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Z. F. z 30 kwietnia 2020 r. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - "wszelkich nieruchomości gruntowych (dawnych parcel gruntowych) objętych m.in. granicami działek ewidencyjnych o następujących numerach: [...] (wszystkich położonych w K. - K. obr. [...]); wszelkich nieruchomości gruntowych (dawnych parcel gruntowych) objętych m.in. granicami działek ewidencyjnych ujawnionych (obecnie oraz dawniej) w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. - [...] w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych o numerze [...]". W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż wnioskiem, który wpłynął do organu I instancji 18.05.2020 r., Z. F., wystąpił o zwrot "wszelkich nieruchomości położnych w rejonie ul. [...] w K. (pomiędzy ul. [...] a linią kolejową prowadzącą z K. do K.) wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa - Instytutu [...] w K. na mocy stosownych decyzji wywłaszczeniowych wydanych wobec J. K. S.". Na wezwanie organu z 4.08.2020 r., pismem z 18.08.2020 r. doprecyzowano zakres wniosku w sposób opisany w przytoczonej wyżej sentencji zaskarżonego postanowienia. Następnie organ I instancji wskazał, że podstawą do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."). Prezydent Miasta K. podkreślił, że obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny daje jednostce prawo do rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej, prawo do zaskarżenia niezałatwienia przez organ sprawy w terminie oraz prawo zaskarżenia aktów organów organ administracji publicznej. W szczególności art. 28 k.p.a. przyznaje uprawnienie do żądania czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek. Powyższe uprawnienie pozostaje w bliskiej relacji z określonym w art. 45 ust. 1 Konstytucji, tzw. prawem do sądu. Uprawnienie to nie może być jednak rozpatrywane jako prawo o charakterze absolutnym, istniejącym w systemie prawnym w sposób samodzielny, a jego ograniczenia należy uznać za dopuszczalne, o ile spełniać będą kryteria określone granicami proporcjonalności (por. wyrok TK z 13.10.2015 r., SK 63/12). Jednym z częściej opisywanych w doktrynie i orzecznictwie sytuacji usprawiedliwionego ograniczania drogi sadowej jest nadużycie prawa. W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Ma to miejsce m.in. w sytuacji, gdy wnioskodawca co prawda korzysta] z przewidzianego prawem uprawnienia do np. inicjowania określonej procedury, jednakże celem takiej czynności nie jest stricte ochrona przysługujących mu praw. Takie działanie wpływa na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów poprzez nadmierne i nieuzasadnione absorbowanie organu, uniemożliwiając realizację uzasadnionych roszczeń innym podmiotom. Organ I instancji zwrócił przy tym uwagę na konstrukcję przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, które przyznają takie uprawnienie uprawnionym osobom -poprzednim właścicielom wywłaszczonej nieruchomości bądź ich spadkobiercom (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Rolą organu w tego rodzaju sprawach jest ustalenie, czy osoba składająca wniosek posiada legitymację do inicjowania postępowania zwrotowego. W ocenie organu I instancji nie można jednak przyjąć założenia, że wolą ustawodawcy, objęte ochroną prawną są także zachowania teoretycznie zgodne z literą prawa, ale wypaczające jego istotę -przykładowo polegające na zwróceniu się do organu, aby to on wyszukał nieruchomości, w stosunku do których przysługiwać będzie danemu wnioskodawcy uprawnienie zwrotowe lub też tak jak w przedmiotowej sprawie - wskazywanie w podaniu kilkuset losowych nieruchomości o łącznej powierzchni przekraczającej kilka-kilkanaście hektarów, położonych w centrum dużego miasta. Posiadając z urzędu informacje o nieruchomościach wywłaszczonych pod Instytut [...] organ I instancji stwierdził z całkowitą pewnością, że tren określony opisowo we wniosku nie należał do jednej rodziny i powstał z szeregu dawnych parcel o różnym stanie prawnym, zaś wnioskodawca musi zdawać sobie sprawę, że cały obszar objęty wnioskiem nie mógł stanowić własności wyłącznie jego poprzednika prawnego. Być może wnioskodawca nie ustalił konkretnych nieruchomości należących do jego poprzednika prawnego (o ile jakieś w ogóle) i w obawie przed wygaśnięciem roszczeń zwrotowych (zgodnie art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami) objął swym żądaniem daleko większy obszar z tą intencją, aby to organ analizując stan prawny każdej z objętych wnioskiem działek ustalił, co do których uprawnienie mu przysługuje. Takie zachowanie nie może zostać uznane za usprawiedliwione. Organ dysponując ograniczonymi zasobami kadrowymi nie jest w stanie poszukiwać działek, której należały w przeszłości do poprzedników prawnych wnioskodawcy. Mozolność postępowania wyjaśniającego związanego z ustalaniem stanu prawnego każdej nieruchomości spowodowałaby nieproporcjonalną absorbcję organu, wpływając negatywnie nie tylko na funkcjonowanie samego organum, ale również aktualnych właścicieli, ograniczonych w możliwości rozporządzania nimi z uwagi na zgłoszone roszczenie zwrotowe. W ocenie organu I instancji zakreślenie tak szerokiego kręgu nieruchomości stanowi nadużycie prawa do inicjowania postępowania zwrotowego i nie zasługuje na ochronę prawną. Wskazana okoliczność stanowi zdaniem Prezydenta Miasta K. uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania. Zażalenie na ww. postanowienie złożył Z. F., zarzucając mu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego w sytuacji, gdy nie zaistniały żadne przyczyny dające organowi podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia. Strona podniosła, że zakres wniosku a tym samym przedmiot postępowania został należycie doprecyzowany poprzez określenie działek, których dotyczy żądanie, a zatem nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu I instancji, jakoby wniosek ten obejmował "kilkaset losowych nieruchomości o łącznej powierzchni przekraczającej kilka-kilkanaście hektarów, położonych w centrum dużego miasta". W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., póz. 1990 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 144 i art. 61 a § 1 kpa, w pkt I utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części odmawiającej wszczęcia na wniosek Z. F. postępowania o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki ewid. nr nr: [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K.; w pkt II uchylił zaskarżone postanowienie w pozostałej części. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż roszczenie o zwrot przysługuje jedynie względem Skarbu Państwa bądź jednostce samorządu terytorialnego, a zatem nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości, która nie pozostaje we władaniu innych podmiotów (vide: art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.; por. także uchwała SN z 23.09.1993 r. III AZP 13/93 oraz uchwała 7 sędziów NSA z 13.04.2015 r., I OPS 3/14). Brak możliwości zrealizowania w naturze roszczenia zwrotowego — czy to z uwagi na sposób nabycia jej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, czy też z uwagi na brak władania przez inne podmioty nieruchomością objętą wnioskiem o zwrot czyni postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym, zaś stwierdzenie takiej okoliczności już na etapie wstępnej oceny wniosku - w oparciu o jego treść oraz dane posiadane przez organ z urzędu - uznać należy za oczywistą, uzasadnioną przeszkodę we wszczęciu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do działek ewid. nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K.. Z danych posiadanych przez organy I i II instancji (dostęp do zbiorów urzędowych -ewidencji gruntów i budynków oraz internetowego systemu dostępu do treści ksiąg wieczystych) wynika, że działki ewid. nr nr: [...], [...] i nr [...] zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie traktatu zawartego 10.09.1919 r. w Saint-Germain-en-Laye, a zatem w sposób, który wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do nich przepisów o zwrocie nieruchomości. Z kolei działki ewid. nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie pozostają we władaniu Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, stąd nie jest możliwe zadośćuczynienie zgłoszonemu roszczeniu w naturze. Natomiast w pozostałym zakresie nie jest możliwe stwierdzenie oczywistych przeszkód dla wszczęcia postępowania tylko i wyłącznie na podstawie treści wniosku lub informacji posiadanych przez organ z urzędu. Rozstrzygniecie zasadności żądania w tym przypadku wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, które -niezależnie jak złożone i czasochłonne - może nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Okoliczność ta nie stanowiła oczywistej przeszkody dla wszczęcia postępowania z wniosku pana Z. F., co wykluczało możliwość wydania zaskarżonego postanowienia w omawianej części. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył Z. F. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Organu pierwszej instancji w części odmawiającej wszczęcia na wniosek skarżącego Z. F. postępowania o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., podczas gdy nie zaistniały żadne przyczyny dające Organowi pierwszej instancji podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia — w szczególności nie dawała tej podstawy sama okoliczność, iż działki ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie pozostają we władaniu Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego i stąd nie jest możliwe zadośćuczynienie zgłoszonemu roszczeniu w naturze. W uzasadnieniu podkreślono, iż całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie Wojewody, jakoby sama okoliczność, iż działki ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie pozostają we władaniu Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego dawała już podstawę do odmowy wszczęcia tego postępowania w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. Złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości obliguje bowiem organy administracji do dokonania ustaleń, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i w jakim zakresie. Organy orzekające w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mogą zatem zwolnić się z obowiązku wynikającego z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. tylko z uwagi na zaistniałe zmiany własnościowe dotyczące nieruchomości objętych wnioskiem, czy też chociażby istniejące obecnie obciążenie tychże nieruchomości prawem użytkowania wieczystego. Ustalenie tych faktów nie zwalnia ich bowiem z obowiązku wypowiedzenia się co do realizacji celu wywłaszczenia. Tym bardziej zatem, bez uprzedniego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i zweryfikowania pozytywnych oraz negatywnych przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie można było odmówić nadania biegu wnioskowi skarżącego Z. F. - nawet jeżeli w toku postępowania administracyjnego, po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania wyjaśniające, miałoby się okazać, że niemożliwe będzie zadośćuczynienie zgłoszonemu roszczeniu w naturze i postępowanie trzeba będzie w pewnej części umorzyć Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w pkt 1, oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji w części utrzymanej w mocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi, sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddala skargę. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Skarga prowadzi do uchylenia postanowienia organu odwoławczego w zaskarżonej części tj. w zakresie pkt I orzekającego w odniesieniu do działek ewid. nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. Krowodrza m. K. z powodu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 142a u.g.n. wobec braku prawidłowego wykazania, iż działki te stanowią własność podmiotu wskazanego przez Wojewodę. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego brak jest oczywistości, że działki ewid. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie pozostają we władaniu Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, zaś działki nr: [...], [...] i nr [...] zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie traktatu zawartego 10.09.1919 r. w Saint-Germain-en-Laye, w sposób, który wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do nich przepisów o zwrocie nieruchomości. Wskazywanie na oczywistość danych posiadanych przez organy I i II instancji (dostęp do zbiorów urzędowych -ewidencji gruntów i budynków oraz internetowego systemu dostępu do treści ksiąg wieczystych) nie jest wystarczające. Również Sąd musi mieć możliwość zweryfikowania wskazywanej jako oczywista okoliczności uzasadniającej zdaniem organu odmowę wszczęcia postępowania, czego nie można uczynić z uwagi na braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Z kolei uchylenie postanowienia I instancji w zakresie rozstrzygnięcia do którego odnosi się pkt I postanowienia organu odwoławczego (w/w działek) wynika z braku zaistnienia oczywistych przeszkód dla wszczęcia postępowania tylko i wyłącznie na podstawie treści wniosku lub informacji posiadanych przez organ z urzędu. Organ I instancji nie może tylko na tej zasadzie odmówić wszczęcia postępowania bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które może nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze uchylono zaskarżone postanowienie w zakresie pkt I oraz orzekające w tym zakresie poprzedzające je postanowienie organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł, na która składają się zwrotu wpisu uiszczonego od skargi 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych).