II SA/Kr 1249/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mirosław Bator / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2009 r. sprawy ze skargi T.D. na decyzję Wojewody [....] z dnia 27 maja 2009 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala II SA/Kr 1249/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Starosta T. na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) art. 104 KPA - po rozpatrzeniu wniosku T. D. reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego G. J., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wypłacie odszkodowania za nieruchomość położoną w Z. gm. T. oznaczoną, jako działka nr "1" stanowiącą własność Gminy T.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż wnioskiem z dnia 28 marca 2008r T. D. zwróciła się do Wójta Gminy T. o wydanie odrębnej decyzji o wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Z. gm., T., oznaczoną jako działka nr "1". Postanowieniem z dnia 11.04.2008r. Wójt Gminy T. przekazał powyższy wniosek według właściwości. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ l instancji ustalił, że przedmiotowa działka została przejęta na rzecz Gminy T. decyzją Urzędu Rejonowego znak: [...] z dnia 20.04.1996r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka "2". Następnie w uzasadnieniu organ przywołał treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaznaczając, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania o jakim mowa w w/w przepisie, zatem złożony wniosek uznać należy za przedwczesny. Odwołanie od tej decyzji do Wojewody [...] wniosła T. D., podnosząc, że decyzja wydana została bez jakichkolwiek podstaw prawnych, a odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bezzasadna. Decyzją z dnia 27 maja 2009r. znak: [...] na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z 2004 roku ze zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 roku ze zmianami) Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem l Instancji. Jak ustalił organ odwoławczy, decyzja podziałowa nr [...] na mocy której działka nr "1" przeszła na własność Gminy T. została wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w T. w dniu [...] kwietnia 1996 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 30 poz. 127). Odszkodowanie za przedmiotową działkę nie zostało wówczas ustalone. W obecnym stanie prawnym, kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz odszkodowania za te nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak zaznaczył organ odwoławczy w razie nie dojścia do skutku uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości. Kwestie związane z wysokością należnego odszkodowania uzgadniane są w drodze rokowań prowadzonych między byłym właścicielem, a właściwym organem. Rokowania te są obligatoryjnym elementem postępowania poprzedzającego ustalenie odszkodowania, a z inicjatywą ich wszczęcia może wystąpić każda ze stron. Brak tych rokowań hamuje natomiast możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji. Organ II instancji zauważył także, że stosunek prawny odszkodowania w przeciwieństwie do stosunku prawnego wywłaszczenia nie ma charakteru administracyjnoprawnego a cywilnoprawny, a jego źródłem nie jest decyzja administracyjna o wywłaszczeniu, ale przepis ustawowy statuujący obowiązek odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W związku z powyższym skarżąca powinna wystąpić do Wójta Gminy T. z wnioskiem o przeprowadzenie cywilnoprawnych rokowań mających na celu uzgodnienie wysokości odszkodowania pomiędzy nią a Gminą, gdyż jest to etap niezbędny do podjęcia ewentualnych dalszych czynności. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżąca powinna zostać przez organ l instancji poinformowana, iż przeprowadzenie rokowań w sprawie ustalenia odszkodowania jest czynnością niezbędną przed ewentualnym rozpoczęciem postępowania na drodze administracyjno prawnej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła T. D. reprezentowana przez pełnomocnika. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, iż brak rokowań dotyczących odszkodowania czyni wniosek w odszkodowanie przedwczesnym. W szczególności, gdy organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania nie podjął żadnych działań zmierzających do podjęcia tych rokowań. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim organ orzekł o umorzeniu postępowania przed organem l Instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. organ podniósł, iż w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazane zostały przepisy prawa materialnego stanowiące uzasadnienie faktyczne oraz prawne określające brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, z uwagi na konieczność przeprowadzenia cywilnoprawnych rokowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest przy tym w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. W razie stwierdzenia bezzasadności skargi, sąd skargę oddala w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji organu II instancji w przedmiocie uchylenia decyzji organy pierwszej instancji (decyzja kasacyjna) i umorzenia postępowania. Decyzja ta zdaniem sądu jest prawidłowa. Podstawą prawną wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej i umorzenia postępowania jest przepis art. 138 k.p.a. § 1 pkt 2. Stanowi on, iż. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Jedną z przyczyn, dla których organ II instancji uchyla decyzję organu I instancji i umarza postępowanie, jest bezprzedmiotowość postępowania tj. przesłanka o której mowa w art. 105 k.p.a. a która obliguje organ administracji do umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 lutego 2008 r. II OSK 2042/06 orzekł, iż postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Z kolei w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie l OSK 967/05 uznał, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyżej cytowanych orzeczeniach sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Zdaniem sądu zasadnym jest przyjęcie, iż w razie zaistnienia sytuacji, uniemożliwiającej wydanie przez organ administracji decyzji merytorycznej (także w przypadku kiedy wydanie takiej decyzji jest przedwczesne) organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, co nie wyklucza na przyszłości wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (decyzji merytorycznej), gdy ustną materialnoprane lub faktyczne okoliczności uniemożliwiające wydanie organowi tej decyzji. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, w której organ l instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 105 k.p.a. nie umorzył postępowania jako bezprzedmiotowego, ale wydał rozstrzygnięcie innego rodzaju (bez względu na jego treść, która także mogła uchylać się od merytorycznego rozpoznania sprawy) powinien na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.c. uchylić tą decyzję i umorzyć postępowanie. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu. Organ l instancji przejmując, iż wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy T. jest przedwczesne, wobec braku wcześniejszych rokowań co do wysokości tego odszkodowania odmówił wszczęcia postępowania, zamiast umorzyć postępowanie w tej sprawie. Decyzja ta była zatem dotknięta wadliwością proceduralną, a wadliwość tą skorygował organ II instancji. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi, podnieść należy, iż utrata przez skarżącą własności części nieruchomości (działki "1") w związku z przejęciem własności tej nieruchomości przez Gminę T. pod budowę drogi, zgodnie z zatwierdzonym planem podziału, dokonana została w oparciu przepis art. 10 ust 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127z późn. zm). Przepis ten stanowił, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Niespornym jest, iż za przejętą przez Gminę T. nieruchomość nie zostało ustalone i wypłacone skarżącej odszkodowanie. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości utraciła moc z dniem 31.12.1997 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 Nr 261 poz. 2603). Ustawa ta nie zawiera przy tym żadnych przepisów przejściowych normujących sytuację podmiotów znajdujących się w sytuacji analogicznej jak skarżąca tj. osób które utraciły własność nieruchomości na podstanie art. 10 ust 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a którym nie ustalono i nie wypłacono odszkodowania. W sytuacji tej zasadnym jest przyjęcie, iż stosować należy przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który jest unormowaniem analogicznym do regulacji zawartej w art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten w ust 1 stanowi, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z kolei ust 3. przesądza, iż za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W orzecznictwie powszechnie przyjęty jest pogląd, iż cywilnoprawna cześć postępowania pomiędzy organami administracji a podmiotem, który utracił własność danej nieruchomości jest obligatoryjna i poprzedza postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Dla przykładu przytoczyć tu można wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2007r. II SA/Ol 864/07, w którym sąd ten stwierdził, iż przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogę publiczną są: nabycie z mocy prawa przez gminę własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi ... LEX nr 368413. W wyroku z dnia 18 maja 2006 r. Sąd Apelacyjny w Poznaniu w sprawie l ACa [...] uznał iż w myśl art. 98 ust. 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższego wynika zasada, że odszkodowanie ma być uzgodnione między byłym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Inicjatywa wszczęcia rokowań może pochodzić zarówno od byłego właściciela lub użytkownika wieczystego, jak i właściwego organu. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd ten podziela także sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Prowadzenie rokowań celem ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu" utraty własności nieruchomości na mocy decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału jest obligatoryjne i poprzedza postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia wysokości tego odszkodowania. Zasada ta ma także zastosowanie do spraw o ustalenia odszkodowania za nieruchomości, własność których nabyła gmina w oparciu o art. 10 ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w stosunku do podmiotów, którym odszkodowania nie ustalono i nie wypłacono pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten nie zawierał wprawdzie unormowania nakazującego prowadzenie rokowań w przedmiocie ustalenia odszkodowania, poprzedzających postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, ale z uwagi na to, że utracił on moc obowiązującą, a aktualnie stosować należy art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie przewiduje żadnych wyjątków od zasady rokowań poprzedzających postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania - konkluzja taka jest oczywista. W niniejszym postępowaniu, organy administracji zasadnie przyjęły więc, iż skarżąca w pierwszej kolejności powinna podjąć kroki zmierzające do ustalenia satysfakcjonującego ją odszkodowania z właściwym organem w drodze rokowań. Dopiero brak porozumienia w tym przedmiocie uprawnia ją do złożenia wniosku o ustalenie tego odszkodowania na podstawie decyzji administracyjnej. O ile zatem decyzja organu l instancji była wadliwa, ze względu na treść rozstrzygnięcia, to decyzja organu odwoławczego w sposób prawidłowy wadliwość tą usunęła. Zarzut naruszenie przez organ administracji II instancji przepisu art. 107 § 1 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim organ orzekł o umorzeniu postępowania przed organem l Instancji, jest zarzutem zasadnym. Organ odwoławczy faktycznie nie uzasadnił swojego orzeczenia w zakresie umorzenia postępowania przed organem l instancji. Jednakże, wadliwość ta nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia, które - o czym mowa wyżej -było prawidłowe. Brak zatem podstaw do uchylenia decyzji z powodu tego uchybienia. Zgodnie bowiem dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania jest tylko wtedy podstawą do uwzględnienia skargi, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zważywszy na powyższe okoliczności, na mocy wyżej przytoczonych przepisów orzeczono jak w sentencji.