II SA/Kr 1249/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi L.L.-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 19 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Decyzją z dnia 30 grudnia 2010 r., Starosta [...] w oparciu o art. 181 ust. 1 pkt 4, 183 ust. l, art. 184 oraz art. 188 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.), art. 17 ust 2-3, art. 18 ust. 1 i 2 w zw. z art. 63 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2007 r., nr 39, poz. 251, ze zm.) § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku sprawie katalogu odpadów oraz art. 104 k.p.a. - udzielił wnioskodawcy A. B. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą B. pozwolenia na wytwarzanie wyszczególnionych w treści decyzji odpadów, do dnia 29 grudnia 2020r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że stan środowiska zabezpieczony jest przed ewentualnym szkodliwym oddziaływaniem wytwarzanych odpadów. Termin ważności pozwolenia ustalono na 10 lat tj. maksymalny okres przewidziany ustawą o odpadach. Odwołanie od tej decyzji złożyła L. L. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 6 i art. 367 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 5 i art. 7 Ustawy o odpadach przez błędną wykładnię i przyjęcie że A. B. prowadzący działalność gospodarczą spełnia warunki do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów w sytuacji, gdy przesłanki udzielenia pozwolenia nie zachodzą. Odwołująca zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 78 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i pominięcie istotnych okoliczności, chociażby faktu że A. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą B. prowadzi przedmiotową działalność gospodarczą od roku 2006 r. Odwołująca wskazała również na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dostatecznego wskazania motywów którymi kierował się organ administracyjny wydający decyzję, bez wskazania dowodów i okoliczności na których oparł się organ wydając decyzję o pozwoleniu na wytwarzanie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji w piśmie z dnia 3 lutego 2011 r. oświadczył, że odwołująca nie jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, wskazując przy tym na treść art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednocześnie organ I instancji ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów, uznał je za bezzasadne, argumentując, że pozwolenia wydawane są na wniosek i na podstawie zawartych we wniosku informacji wymaganych przepisami prawa. W przedmiotowym postępowaniu organ nie miał podstaw do kwestionowania tych informacji, zaś odwołująca nie przedstawiła żadnych okoliczności faktycznych na poparcie swoich twierdzeń odnośnie zanieczyszczenia środowiska. Ponadto, w ocenie organu I instancji, powołała się ona na art. 367 ustawy, który statuuje kompetencje Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie wstrzymania użytkowania instalacji i który nie ma w przedmiotowym postępowaniu zastosowania. Organ I instancji wskazał również, że prowadzenie działalności bez wymaganego pozwolenia zagrożone jest odpowiednimi sankcjami karnymi, jednak nie może być przesłanką odmowy udzielenia tegoż pozwolenia przedsiębiorcy, który chce uregulować stan formalno-prawny w tym zakresie. W piśmie z dnia 9 lutego 2011 r. odwołująca podtrzymała dotychczasowe wnioski oraz zarzuty oraz wskazała, że jest stroną w przedmiotowym postępowaniu, bowiem art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska nie znajduje w sprawie zastosowania. W ocenie odwołującej, przy ustaleniu stron podstępowania organ winien kierować się regułą wyznaczoną przez art. 28 k.p.a., albowiem posiada ona interes prawny w toczącym się postępowaniu. Jako materialnoprawne podstawy dla istnienia tegoż interesu odwołująca wskazała art. 4, art. 6, art. 7 i art. 11 ustawy, zaznaczając jednocześnie, iż instalacja wnioskodawcy w dłużej perspektywie może mieć wpływ na środowisko lokalne, zaś doświadczenie życiowe wskazuje, iż dojedzie również do wpływu instalacji na sąsiednie nieruchomości. Jednocześnie w ocenie odwołującej wydana decyzja jest nieważna, co również przesądza o istnieniu po jej stronie interesu prawnego. Decyzja z dnia 19 kwietnia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 17-19 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - umorzyło postępowanie odwoławcze, stwierdzając, że odwołująca nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu organ wskazał, że krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów określony w art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest zamknięty. Ustawodawca wprost określa komu w takim postępowaniu przysługuje przymiot strony. Przepis ten stanowi lex clara i podlega literalnej wykładni. Brak jest podstaw do dokonywania prób rozszerzenia katalogu stron, poprzez odwołanie się do wykładni systemowej lub teleologicznej. Odwołująca stroną w tym postępowaniu nie jest, co wynika bezpośrednio z treści art. 185 ust. 1 wskazanej ustawy. Jeżeli norma prawa materialnego określa wprost, komu przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu jurysdykcyjnym, brak jest podstaw do uznania, że stronami danego postępowania mogą być również inne osoby. Organ wyjaśnił także, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej krąg stron może ulegać poszerzeniu w pewnych sytuacjach procesowych, jednakże w przedmiotowej sprawie, odwołująca wszczęła postępowanie odwoławcze, nie zaś postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe sięganie do art. 28 k.p.a. przy określeniu kręgu stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie jest zasadne. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. L. zarzucając naruszenie przepisów prawa, a to art. 185 ust. 1 ustawy Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 4,6 i 7 Prawa ochrony środowiska poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż skarżąca nie jest stroną toczącego się postępowania. Zdaniem skarżącej, przepis art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska znajduje zastosowanie do chwili wydania pozwolenia, tzn. znajduje zastosowanie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, wydającym pozwolenie na wytwarzanie odpadów. Decyzja taka została już wydana w dniu 30 grudnia 2010 r. Wraz z jej wydaniem, dyspozycja art. 185 ust. 1 powołanej ustawy została wypełniona, zaś w jego miejsce wchodzą regulacje ogólne k.p.a., tj. art. 28 k.p.a. W tym kontekście odwołanie skarżącej skierowane do organu I instancji w dniu 19 stycznia 2011 r., a zatem po wydaniu pozwolenia, "uruchomiło" postępowanie przed organem II instancji, w którym, zgodnie z jasnym brzmieniem art. 185 ust. 1 ustawy - zastosowanie znajdują już zasady ogólne postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę skarżąca powinna być uznana za stronę postępowania odwoławczego, toczącego się przed organem II instancji. Ponadto skarżąca wskazał na regulację art. 4,6 i 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, które wskazują na krąg podmiotów mających interes prawny, a zatem mogących być stroną postępowania. W przedmiotowej sprawie osobą taką jest mieszkaniec gminy, w której znajduje się zakład produkujący odpady. Sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia żywicowego byłoby przyjęcie, iż dana osoba nie jest zainteresowana otaczającymi ja warunkami. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Ponieważ przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, dlatego też należy odwołać się w tym zakresie do treści art. 105 (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia1985 r., SA/Wr 111/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 21). W związku z tym umorzenie postępowania odwoławczego następuje w sytuacji, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1, oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 5 lipca1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, poz. 119) stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zasada o której mowa w tej uchwale ma walor ogólniejszy sprowadzający się do stwierdzenia, iż organ administracji winien umorzyć postępowanie odwoławcze w każdym przypadku kiedy stwierdzi bezprzedmiotowość postępowania w związku z tym, iż podmiot który złożył odwołanie nie jest stroną tego postępowania. Przypadek taki może zachodzić bądź to z uwagi na brak interesu prawnego lub obowiązku w załatwieniu danej sprawy administracyjnej (w rozumieniu art. 28 k.p.a.), bądź to (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) w sytuacji kiedy przepis szczegółowy zawężą w stosunku do art. 28 k.p.a. krąg stron danego postępowania administracyjnego a podmiot wnoszący odwołanie w rozumieniu tego przepisu stroną postępowania nie jest. Zgodnie z dyspozycją art. 185 ust 1 z dnia 27 kwietnia 2001 r. ustawy Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z2008 Nr25 poz. 150) stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. K. G. w Prawo ochrony środowiska. Komentarz. LEX, 2011 wskazuje, iż istotnym zagadnieniem z punktu widzenia procesowego jest ustalenie kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska jako jego strony. W tym zakresie w art. 185 komentowanej ustawy wprowadzono odstępstwa od reguł obowiązujących w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z postanowieniami ust. 1 stronami postępowania o wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska są tylko prowadzący instalację, z którym powinien być utożsamiany wnioskodawca oraz władający powierzchnią ziemi na obszarach ograniczonego użytkowania, jeżeli zostały one wyznaczone. Z kręgu tego zostały wyeliminowane inne podmioty mające interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Nie oznacza to oczywiście, że nie mają one możliwości ochrony swoich praw, ale może to odbyć się w ramach innych postępowań administracyjnych lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, orzekającymi w sprawie roszczeń negatoryjnych i odszkodowawczych. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. II OSK 1475/07 (na który powołuje się strona skarżąca, błędnie jednak odczytując zasady o których mowa w tym orzeczeniu) wskazuje, iż " ...ten ostatni przepis (art. 185 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska) określa stronę postępowania "o wydanie pozwolenia", ale już w innych postępowaniach, które nie zmierzają do "wydania zezwolenia", w tym postępowania nadzwyczajne zastosowanie ma art. 28 k.p.a. i to właśnie art. 28 k.p.a. wyznacza standard instytucji "strony postępowania administracyjnego". Natomiast art. 185 ust. 1 Prawo ochrony środowiska zawiera odstępstwo od tegoż standardu mówiąc, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego u użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Przepis ten, jako ustanawiający wyjątek powinien być traktowany literalnie. Dotyczy on bowiem jedynie postępowania "o wydanie pozwolenia", a nie innych postępowań, które nie zmierzają do "wydania zezwolenia", w tym postępowań nadzwyczajnych". Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 lipca 2007 r. IV SA/Wa 817/07 orzekł, iż artykuł 185 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska określa w sposób zamknięty krąg stron postępowania. Stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyżej wyroku, aczkolwiek w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w zakresie w którym przyjmuje, iż strony postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji o pozwolenie na wytwarzanie odpadów ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. a nie art. 185 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ma charakter polemiczny, wyraźnie jednak wskazuje iż, w postępowaniu o pozwolenie na wytwarzanie odpadów stroną tego postępowania jest tylko prowadzący instalację czyli wnioskodawca oraz władający powierzchnią ziemi na danym obszarze o ile utworzono na niej obszar ograniczonego użytkowania. Ponieważ w niniejszej sprawie obszaru ograniczonego użytkowania nie utworzono, stroną tego postępowania był wyłącznie A. B. jako prowadzący instalację. Zwrócić należy uwagę, iż odstępstwa od zasady ustalania kręgu stron postępowania, o których mowa w przytoczonym wyżej stanowisku zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 26 listopada 2008 r. II OSK 1475/07 (o ile uznać te stanowiska za zasadne), dotyczą postępowań innych niż sprawy o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Określanie stron postępowania w oparciu o kryterium ustalania interesu prawnego lub obowiązku w załatwieniu danej sprawy administracyjnej (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) może dotyczyć np. postępowań nadzwyczajnych dotyczących wzruszenia tej decyzji jak stwierdzenie jej nieważności, bo już nie wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4. Wobec jasnego brzmienia art. 185 ust 1 Prawo ochrony środowiska nie może budzić jednak wątpliwości, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów stronami są wyłącznie podmioty wskazane w art. 185 tej ustawy. Organ odwoławczy zasadnie zatem przyjął, iż skarżąca nie jest strona tego postępowania, co stanowiło podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego. Zaskarżona decyzja jest w pełni prawidłowa. Stanowisko zajmowanie przez skarżącego nie ma żadnego umocowania w obowiązującym prawie i świadczy o niezrozumieniu podstawowych zasad którymi rządzone jest postępowanie przed organami administracji, w szczególności postępowanie odwoławcze. Nie można się zgodzić ze skarżącym, iż postępowaniem o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów jest tylko postępowanie przed organem I instancji, a po złożeniu odwołania toczy jakieś (inne?) postępowanie. Zasadą jest, iż organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę przekazaną mu z odwołaniem. Ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej przez organ II instancji dotyczy literalnie tego samego postępowania administracyjnego. Wynika to z zasady ustanowionej w art. 15 k.p.a. zgodnie z którą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z zasady tej wynika, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (poz. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo: C.H.Beck. Warszawa 2011 wydanie: 1 1 str 84). Przytoczone przez skarżącą przepisy (art. 4,6,7 ustawy Prawo ochrony środowiska) nie wpływają w żaden sposób na odmienne podmiotowe ukształtowanie postępowania w przedmiocie zgody na wytwarzanie odpadów. Nie zmieniają bowiem zasad o których mowa wyżej. Biorąc pod uwagę powyższe, sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił jako niezasadną.