II SA/Kr 1249/25

. Sygn. akt II SA/Kr 1249/25 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 stycznia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2025 r., znak: SKO.GN/4160/81/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz T. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1249/25 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 245/2017 z 30 marca 2017 r., znak: GD-5.6831.3.100.2017, wydaną m.in. na podstawie art. 93 ust. 3, art. 95 pkt 7, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 poz. 2147 ze zm., dalej: "ugn") po rozpoznaniu wniosku D. P., zatwierdził podział nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] składającej się z działek nr: [...] (pow. 0,1108 ha) i [...] (pow. 0,0739 ha) na działki nr [...] (pow. 0,1141 ha) i 850 (pow. 0,0706 ha), i wskazał, ze przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału należy ustanowić służebność drogową jako zapewnienie dla nich dostępu do drogi publicznej. 19 maja 2025 r. T. B. zażądał stwierdzenia jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 93 ust. 3 i art. 99 ugn, bo dokonano podziału działek, które nie mają dostępu do drogi publicznej, od której oddzielały je cudze działki nr: [...] (Gminy K.) i [...] (M. D.). Podniósł, że w warunkowej decyzji o podziale nieruchomości nie można wskazać, że w przyszłości zostaną ustanowione służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich, bo przepisy te dotyczą ustanowienia służebności na własności wnioskodawcy, a nie własności osób trzecich. Tymczasem dzielone działki nie miały dostępu do drogi publicznej ani w chwili podziału, ani po podziale. Podkreślił, że kwestionowany podział działek doprowadził do sytuacji, w której nowo wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej, a ich właściciele uzyskali podstawę, aby obciążyć służebnościami nieruchomości sąsiednie (w tym należącą do niego). Zastrzegł, że nie są to rozważania teoretyczne, bo D. P. zainicjowała takie postępowanie przed sądem powszechnym (dla działki [...] przez działki nr: [...], [...] i [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 10 lipca 2025 r., znak: SKO.GN/4160/51/2025, odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego, wskazując przy tym na brak interesu prawnego (stroną postępowania zwyczajnego była właścicielka nieruchomości dzielonej, a wszczęcia postępowania nadzwyczajnego żąda współwłaściciel sąsiedniej działki nr [...]) i to, że brak wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu oznacza, że nie dopatrzono się żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. B. powołał się na wyrok WSA w Olsztynie z 29 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 12/18) i przedłożył postanowienie SR dla [...] w K. z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt [...] o ustanowieniu służebności drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] przez m.in. działkę nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 1 sierpnia 2025 r., znak: SKO.GN/4160/81/2025, utrzymało postanowienie własne w mocy, wskazując przy tym, że w postępowaniu podziałowym nie są stronami osoby nie mające tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału, np. właściciele działek sąsiednich. W skardze T. B. wniósł o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez przyjęcie braku interesu prawnego (podczas gdy wynika on z postępowania o sygn. akt [...] i pominięcie, że z wniosku D. P. toczy się postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej przez jego działkę, co ma bezpośredni związek z decyzją; 2) art. 61a § 1 kpa przez zastosowanie. W uzasadnieniu skargi powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2019 r. (sygn. akt IV SA/Po 596/19) i podkreślił, że stroną postępowania nadzwyczajnego nie jest tylko strona postępowania zwyczajnego. Jego zdaniem przy podziale powinien być zapewniony dostęp do drogi publicznej, aby zapobiec późniejszemu obciążaniu nieruchomości sąsiednich służebnościami drogowymi. Podział bez zapewnienia dojazdu jest krzywdzący dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej wydanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem: " Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio." Podstawą odmowy wszczęcia postępowania było stwierdzenie organu, że wnioskodawca – skarżący nie brał udziału w postępowaniu pierwotnym, zakończonym kwestionowaną decyzją podziałową, co oznacza zdaniem organu, że "żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną". Z przepisu art. 61a § 1 Kpa wynika, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania - tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika nadto, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego nie powoduje automatyczne skutku jego wszczęcia. Organ bowiem zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczność określonych w art. 61a k.p.a. W ramach unormowania art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził bowiem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową, stanowiące oczywiste przeszkody wszczęcia postępowania, czyli takie, które można stwierdzić po wstępnej analizie wniosku, bez potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania, wykładanego zgodnie z art. 28 Kpa (" Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek."), musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności przepisów prawa materialnego. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O jego istnieniu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Nadto przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla oceny istnienia interesu prawnego, będącego przesłanką wzięcia udziału w postępowaniu, wykazania zaistnienia naruszenia tego interesu, a więc wykazania sprzeczności działań wnioskodawcy z przepisami prawa. Wyraźnie podkreślić należy, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji legitymację do żądania wszczęcia postępowania ma nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności, lecz także każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku albo którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Oznacza to, że istnienie interesu prawnego w ubieganiu się o stwierdzenie nieważności decyzji organ powinien zbadać na dzień złożenia takiego wniosku, a nie na dzień wydania kwestionowanej decyzji. Odnosząc się zatem do okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności przepisów prawa materialnego, wskazać należy co następuje. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej zwanej u.g.n.), podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Z ww. przepisu wynika, że zasadą jest, iż powstające w wyniku podziału działki gruntu powinny mieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. jest integralnie powiązany z przepisem art. 99 u.g.n., który stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione; za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Ustawodawca dopuszcza zatem warunkowe zatwierdzenie podziału prawnego (nie geodezyjnego) działki, która ma dostęp do drogi publicznej, na działki, które nie mają takowego dostępu, uzależniając skuteczność prawną takiego podziału od ustanowienia odpowiednich służebności dla wydzielonych działek (albo na drodze wewnętrznej wydzielonej z dzielonej działki, albo odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu na innych działkach w celu zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej) albo od sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, prowadzącą bezpośrednio do drogi publicznej. W związku z powyższym w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych przyjmuje się, że dostęp do drogi publicznej jest warunkiem podziału ewidencyjnego nieruchomości. Podział jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości dokonuje się z równoczesnym zobowiązaniem właściciela do ustanowienia drogi koniecznej w razie zbycia działek bez dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z art. 99 u.g.n., zapewnienie dostępu do drogi publicznej polegające na ustanowieniu służebności, o których jest mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., następuje dopiero przy zbywaniu wydzielonych działek, w wyniku którego stają się one odrębnymi nieruchomościami, chociaż zastrzeżenie takiego dostępu zamieszcza się w decyzji podziałowej. Chodzi tu jednak o ustanowienie drogi koniecznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział nieruchomości, przede wszystkim na gruncie podlegającym podziałowi. Przepis art. 99 u.g.n. ma uniemożliwiać zbywanie działki gruntu bez dostępu do drogi publicznej (zob. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 2016 r., I CSK 132/15, LEX nr 2061174; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r., I SA/Wa 769/20, LEX nr 3052008, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Rz 671/21). Poza sporem pozostaje, że nieruchomość, objęta księgą wieczystą nr [...] składającej się z działek nr: [...] i [...], która na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2017 r., została podzielona na działki nr [...] - nie miała dostępu do drogi publicznej; podobnie jak dostępu tego nie miały działki powstałe w wyniku tego podziału. Dlatego właśnie w kwestionowanej decyzji wskazano, że "przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału należy ustanowić służebność drogową jako zapewnienie dla nich dostępu do drogi publicznej." Skarżący przedstawił do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego [...] w K. XII Wydział Cywilny z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. [...], wydane przy udziale skarżącego T. B., z którego wynika, że dla działki nr [...] ustanowiona została służebność drogi koniecznej, między innymi po działce nr [...], stanowiącej współwłasność skarżącego. Innymi słowy, decyzja podziałowa, której stwierdzenia nieważności żąda skarżący, realnie i faktycznie wpłynęła na przysługujące mu prawo własności nieruchomości. Wszystko to oznacza, że skarżący posiada osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z jego indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją; a zatem istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną skarżącego. Wobec powyższego organ będzie obowiązany wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 245/2017 z 30 marca 2017 r., znak: GD-5.6831.3.100.2017 i przyjąć, że skarżący ma w tej sprawie przymiot strony. Zaskarżone postanowienie zostało uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzedzające je postanowienie tego samego organu zostało uchylone na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 580 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).