II SA/Kr 1250/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 maja 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. L. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 marca 2013r. znak: [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] i infrastrukturą techniczną (kanalizacja opadowa), wjazdem na działce nr [...] obr. [...] przy ul. K. w K.". Organ I instancji podkreślił w uzasadnieniu swojej decyzji, iż zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), przedstawiając w szerokim uzasadnieniu argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Do wydanej decyzji dołączono wymagane prawem załączniki. Szczegółowo ustosunkowano się do podniesionych zarzutów. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. G., podnosząc, iż inwestycja w swych gabarytach oraz funkcji przeznaczenia budynku w znacznym stopniu odbiega od zabudowy, jaka znajduje się w okolicy ulicy K.. Ponadto zdaniem odwołującego, realizacja zamierzenia budowlanego skutkować będzie zwiększeniem hałasu oraz większą liczbą samochodów w okolicy. Odwołanie złożył także S. L., podnosząc w szczególności, iż obszar analizowany, stanowiący podstawę sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej został wyznaczony w sposób niewłaściwy - tj. zbyt szeroki - w odległości ok. 330 m. Zdaniem odwołującego kontynuacja funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie jest możliwa o najbliższą zabudowę, bowiem najbliżej zlokalizowane budynki wielorodzinne są zlokalizowane na działkach nr [...] i [...]. Ponadto błędnie określono parametry samej inwestycji - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej - zdaniem odwołującego wyznaczone zostały zawyżone. Zwłaszcza mając na względzie, iż inwestycja dotyczy jednego budynku podzielonego na 3 segmenty - odpowiednio 14, +14m +14m. W odwołaniu podniesiono także, że dojazd do nieruchomości odbywać się będzie drogą o szerokości 4 m, co jest sprzeczne z Rozporządzaniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych (dojazd winien mieć min. 5 m). Decyzją z dnia 29 maja 2014r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 poz. 647) § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W mniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślono, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). W ocenie Kolegium sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. W szczególności Kolegium wskazało, że obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Do wyznaczenia obszaru analizowanego przyjęto trzykrotność boku obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. działki nr [...] od stron wschodniej, linie od pkt D do pkt E (zgodnie z oznaczeniem terenu inwestycji na mapach znajdujących się w aktach sprawy), wzdłuż działek nr [...] oraz fragmentu działki nr [...]. W odpowiedzi na zarzuty odwołującego dotyczące niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego, Kolegium podało, iż sposób wyznaczenia obszaru został szczegółowo uzasadniony na stronie nr 1 analizy architektoniczno - urbanistycznej. Wskazano, iż szerokość frontu działki w przypadku przedmiotowej inwestycji wynosi ok. 4m. Z uwagi na kształt działki nr [...] i jej szerokość, obszar analizowany został wyznaczony oparciu o szerokość terenu inwestycji kubaturowej, mierzonej w widoku ortogonalnym, szerokość ta wynosiła ok 110 m, tym samym przyjęto, iż zasadnym jest wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 330 m. Zdaniem organu I instancji, takie ujęcie terenu inwestycji pozwala wyodrębnić w przestrzeni wykształcone układy urbanistyczne, co pozwoli na przyjęcie prawidłowej zasady kształtowania polityki przestrzennej. Tym samym, Kolegium nie widzi podstaw by kwestionować powyższe uzasadnienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego wyznaczenie obszaru analizowanego odbyło się w sposób prawidłowy, a przesłanki podejmowanych przez organ I instancji działań są rzetelnie uzasadnione w treści analizy. Przechodząc do analizy parametrów dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, Kolegium wskazało, iż wartości przyjęte w decyzji znajdują potwierdzenia w ustaleniach dokonanych w analizie. Do analizy załączana jest tabela zawierająca wartości wszystkich budynków znajdujących się na terenie poddanym analizie, tj. wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku zarówno do kalenicy jak i okapu, geometrię dachu oraz układ kalenicy. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż wyszczególniono budynki sąsiadujące z działką objętą wnioskiem (ciemniejsze pola w tabeli), do akt sprawy dołączono zdjęcia obrazujące okoliczną zabudowę. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, iż obszar analizowany charakteryzuje się zróżnicowaną zabudową. W najbliższej okolicy dominują budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące oraz szeregowe do 3 kondygnacji naziemnych. Występują także budynki wielorodzinne (np. na działkach nr [...] oraz [...]) oraz magazynowe i usługowe, a także szkoła oraz kościół. Planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o 3 segmentach, połączonych wspólnym garażem podziemnym. Z uwagi na to, iż w najbliższym otoczeniu znajdują się jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne, odwołujący kwestionowali zasadność ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji. Jednakże Kolegium podkreśliło, iż w najbliższej okolicy działki objętej wnioskiem znajdują się liczne budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Budynki te tworzą pierzeje oraz gabarytami nie odbiegają od budynków w zabudowie wielorodzinnej na działce nr [...] oraz [...]. Kolegium po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdziło, iż gabaryty przyjęte dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego określone zostały na podstawie najbliżej zabudowy - w tym poszczególnych segmentów zabudowy jednorodzinnej jak i budynków jednorodzinnych wolnostojących. Tym samym, zdaniem organu nieuzasadnione są wątpliwości, by budynek składający się z 3 segmentów o parametrach wskazanych przez organ zdominował okoliczną zabudowę lub zakłócił ład przestrzenny. Przechodząc do omówienia konkretnych parametrów inwestycji, Kolegium wskazało, że szerokość elewacji frontowej wyznaczona została w przedziale od 12 do 14 metrów dla każdego z 3 segmentów planowanej inwestycji. Jak wynika z treści analizy, średnia szerokość elewacji frontowej na całym obszarze analizowanym wynosi 14,33 m. Kolegium zaznaczyło, iż nie kwestionuje parametrów wyznaczenia przez organ I instancji szerokości elewacji frontowej w sposób, jaki zrobił to organ I instancji. Najbliższa zabudowa posiada szerokość elewacji frontowych w przedziale od 9 - 13,5 m. Natomiast zabudowa wielorodzinna (jak wskazano w analizie) jest w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji, tym samym swe ustalenia oparto na parametrach budynków w najbliżej okolicy. Nadmieniono, że zabudowa w bliskiej okolicy jest zbliżona pod względem wysokości budynków oraz szerokości elewacji frontowych. Tym samym ustalenie szerokości elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji wyznaczono w oparciu o najbliższą zabudowę, co wskazano w treści analizy. Nie odnoszono się do dalszej zabudowy (w krawędziach obszaru analizowanego). Z kolei wysokość każdego segmentu budynku wyznaczona została w wartości 7 m do wysokości okapu oraz 11 metrów do kalenic głównych (z tolerancją techniczną -/+ 5%). Najbliższe sąsiedztwo działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków posiada wysokość do okapu od 3 m (jeden budynek na działce nr [...]) do 11,25. Z kolei w najbliższej okolicy budynki posiadają wysokość do okapu ok 8 m (np. działki [...], [...], [...]). Natomiast do kalenicy attyki w najbliższej okolicy wartości kształtują się od 5,5(jeden budynek na działce nr [...]) do 11,75 m. Tym samym wysokość budynku nie budzi zastrzeżeń Kolegium, bowiem została określna z uwzględnieniem najbliższego otoczenia inwestycji. Przechodząc do analizy wskaźnika powierzchni zabudowy oraz geometrii dachu, Kolegium także nie znalazło podstaw do kwestionowania ustalonych w decyzji wartości tych parametrów. Wskaźnik powierzchni zabudowy w najbliższej okolicy jest zróżnicowany, z uwagi na odmienne powierzchnie działek. Dla przedmiotowego zamierzenia budowalnego wyznaczony został w graniach 22% - 26%. Jak wynika z analizy najbliższe działki posiadają wykształcony wskaźnik zabudowy w graniach 7 - 50% natomiast średnia w całym obszarze analizowanym wynosi ok 24%, dla wszystkich budynków oraz 27% dla zabudowy wielorodzinnej. Tym samym, ustalenia organu nawiązują bezpośrednio zarówno do najbliżej okolicy, jak i całego terenu analizowanego. Z kolei dach dla przedmiotowej inwestycji określony został jako dach wielo lub dwuspadowy, o kącie nachylenia od 30 st. do 45 st., symetryczny z kalenicą osi podłużnej każdego segmentu budynku. Na obszarze analizowanym występują wszystkie formy dachów, dominują natomiast dwuspadowe, symetryczne o spadku pomiędzy od 30 st. do 45 st. Kolegium wskazało, że inwestor przedstawił pismo ZIKiT w K. z dnia 4 czerwca 2012 r. dotyczące warunków technicznych na odprowadzenie wód opadowych z działki nr [...], oświadczenie Karpackiej Spółki Gazownictwa o warunkach przyłączenia do sieci gazowej do obiektu budowlanego z dnia 6 czerwca 2012 r. oraz oświadczenie "T" o możliwości przyłączenia do działki nr [...] sieci elektroenergetycznej, a także pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z dnia 29 czerwca 2012 r. Z powyższych dokumentów wynika, iż działka objęta wnioskiem o ustalenie wz posiada niezbędną infrastrukturę i uzbrojenie koniczne do przeprowadzenia inwestycji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku dostępu do drogi publicznej, organ wskazał, iż inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. K., co wynika z pism ZIKiT w K. z dnia 29 września 2010r. znak: [...]. Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji do drogi publicznej jaką jest ul. K. nastąpi poprzez istniejący zjazd. W odniesieniu do części zarzutów odwołujących dotyczących pogorszenia życia okolicznych mieszkańców, zaciemnienia budowli oraz zwiększenia hałasu, Kolegium zauważyło, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Przyjmuje się, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi promesę dla pozwolenia na budowę i nie przesądza oczywiście, że inwestycja taka powstanie. Resumując, Kolegium nie znalazło podstaw do wyeliminowania decyzji objętej odwołaniem z obrotu prawnego. Z opisaną powyżej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zgodził się S. L., który w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił jej naruszenie: 1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji: - ustalenie, że sporządzona przez organ I Instancji analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) i jest rzetelna, a wyznaczenie obszaru analizowanego, a co za tym idzie ustalenie pozostałych podstawowych parametrów technicznych projektowanej inwestycji odbyło się w sposób prawidłowy, podczas, gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające wyznaczenie przez organ I Instancji obszaru analizowanego, jak również pozostałych parametrów inwestycji w sposób - odmienny niż przewidziany w Rozporządzeniu tryb podstawowy ich ustalania, - ustalenie, że obszar analizowany, charakteryzuje się zróżnicowaną zabudową, podczas, gdy za jednoznacznie dominującą w tym obszarze należy uznać zabudowę jednorodzinną, - ustalenie, że budynki w zabudowie wielorodzinnej znajdujące się na działce nr [...] oraz [...] stanowią "najbliższą zabudowę", a jednocześnie, że znajdują się "w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji", - ustalenie, że dokonana przez organ I Instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna jest wyczerpująca podczas, gdy z uzasadnienia wynika, że dokonano jej jedynie wybiórczo tak by uzyskać jak najbardziej korzystne parametry projektowanego zamierzenia budowlanego, - ustalenie, że zachodziły wyjątkowe okoliczności uzasadniające zastosowanie trybów szczególnych wyznaczania poszczególnych parametrów przewidzianych w Rozporządzeniu z uwagi na fakt, iż w obszarze analizowanym ład przestrzenny i architektoniczny dopiero się kształtuje, podczas, gdy obszar wokół terenu inwestycji jest zabudowany zwartą zabudową jednorodzinną i w pełni ukształtowany, - ustalenie, że skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przed 15.11.2010 r. nie ma potrzeby dokonywania oceny oddziaływania na środowisko, podczas, gdy to data wydania decyzji determinuje stan faktyczny i prawny, który powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia. b) art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów oraz przyznanego organowi II instancji luzu decyzyjnego poprzez uznanie, że skoro ustalenie warunków zabudowy odbyło się z udziałem osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów to brak jest podstaw by kwestionować wykonaną przez tę osobę analizę urbanistyczno-architektoniczną, a także że w przedmiotowym wypadku, uzasadnione było ustalenie reguł odmiennych od podstawowych przewidzianych w rozporządzeniu, c) art. 107 k.p.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu w części w jakiej organ II Instancji zobowiązany był do uzasadnienia faktycznego decyzji, gdyż decyzja organu II Instancji nie jest poparta własnymi ustaleniami faktycznymi, a zawiera jedynie powtórzenie stanowiska przyjętego przez organ I Instancji, d) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Organu I Instancji podczas, gdy istniały przesłanki skutkujące obowiązkiem uchylenia jej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji z uwagi na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa, który z uwagi na brak możliwości pogodzenia parametrów projektowanej inwestycji z zastanym ładem przestrzennym nie został zrealizowany, b) art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 oraz art. 64 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, decyzja została wydana po dokonaniu niezbędnych uzgodnień, podczas gdy z opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 29.09.2010 r. na podstawie którego wydano decyzję o warunkach zabudowy wynika, że dotyczy ona podłączenia do dróg publicznych działki oznaczonej numerem nr [...], a nie działki nr [...], c) art. 54 pkt 2 lit. a, b i c w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez ustalenie, że spełnione zostały warunki i wymagania dotyczące zapewnienia ładu przestrzennego, bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, podczas gdy wydana przez organ I Instancji decyzja jest sprzeczna z obowiązującymi w tym zakresie normami technicznymi, które przewidują, że minimalna szerokość ciągu pieszo-jezdnego wynosi 5 m, d) § 3 ust. 2, 6, 7 oraz 9 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na: - co do naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia: nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego, a co za tym idzie wadliwej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., poprzez wyznaczenie go na zbyt dużym obszarze, w sposób sprzeczny z dyspozycją § 3 Rozporządzenia oraz zasadami logiki, - co do naruszenia § 6 rozporządzenia: wadliwym ustaleniu szerokości elewacji frontowej planowanego budynku, poprzez ich zawyżenie, - co do naruszenia § 7 rozporządzenia: wadliwym ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i maksymalnej wysokości zabudowy, poprzez określenie ich na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, a nie ust. 1-3 tegoż przewidujących podstawowy tryb ich ustalania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga S. L. okazała się zasadna w zakresie w jakim doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie prowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164 poz. 1588). Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wymieniony wyżej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem powołanego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p. czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne. Omawiany przepis (art. 61 ust. 1 pkt 1) oznacza, że należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu. Analizę urbanistyczno-architektoniczną, która stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, sporządza uprawniony architekt - urbanista. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ zobligowany jest do przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Stosownie bowiem do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Oceniając wydaną w przedmiotowej sprawie decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, Sąd doszedł do wniosku, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób wadliwy, co w konsekwencji uniemożliwia prawidłowe określenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazać należy, że właściwe wyznaczanie obszaru analizowanego ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego stanowi przeszkodę uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1220/06–wszystkie orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępnie pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w części tekstowej wyników analizy, stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Jednocześnie wskazano, że szerokość frontu działki w przypadku przedmiotowej inwestycji wynosi około 4 metry, a zatem minimalny promień wyznaczonego obszaru analizowanego to 50 m. Niemniej jednak, jak zaznaczono, szerokość działki w głębi terenu jest dużo większa niż na styku z działką drogową, z której będzie się odbywał główny zjazd i wejście na teren. W ocenie organu narzuca to konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego, w oparciu o szerokość terenu inwestycji kubaturowej, mierzonej w widoku ortogonalnym od strony ul. K.. Szerokość ta wynosi ok. 110 m, zatem w przedmiotowej sprawie obszar ten należy wyznaczyć w odległości min. 330 m od granic terenu objętego wnioskiem. W ocenie organu tak wyznaczony obszar analizowany zapewnia spełnienie wymogu art. 1 pkt 2 u.p.z.p. obejmuje bowiem zarówno zabudowę działek sąsiadujących, jak i szerszy kontekst urbanistyczny, pozwalający wyodrębnić w przestrzeni wykształcone układy urbanistyczne. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że aby prawidłowo określić granice obszaru analizowanego (które, jak wskazano powyżej, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m) należy najpierw określić front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z kolei przez front działki - stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor podał, iż dojazd do planowanej inwestycji będzie odbywał się od strony ul. K. (dz. nr [...]). Obszar analizowany został tymczasem wyznaczony nie w oparciu o szerokość frontu działki, lecz w oparciu o szerokość terenu inwestycji kubaturowej, mierzonej w widoku ortogonalnym, która wynosi ok. 110 m. Obszar analizowany został więc wyznaczony przez biegłego urbanistę niezgodnie z treścią powołanego § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis ten nie daje bowiem żadnych podstaw do wyznaczania obszaru analizowanego w oparciu o szerokość terenu inwestycji kubaturowej. Nadto obszar analizowany objął teren znacznie większy, bo rozciągający się w odległości 330 m od granicy terenu objętego wnioskiem, niż jego minimalna dopuszczana prawem powierzchnia wynosząca 50 m. Oczywiście w § 3 ww. rozporządzenia określone zostały wymagania tylko co do minimalnych granic obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną, jednakże rozszerzenie granic obszaru analizowanego i to tak jak w tym przypadku skrajny sposób nie może nastąpić w sposób dowolny. W orzecznictwie podkreśla się, że w każdym przypadku ustalania warunków zabudowy należy się kierować ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Celem art. 61 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Za dopuszczalnością powiększenia obszaru analizowanego może przykładowo przemawiać wymóg zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Zasada ta może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Równocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 527/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 721/10). Dlatego też w przypadku poszerzenia obszaru analizowanego z części tekstowej i graficznej analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem określonej wielkości obszaru analizowanego. Powiększenie obszaru przyjętego do analizy, czy też rozciągnięcie tego obszaru w określonym kierunku może być uzasadnione przykładowo istnieniem licznej zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzieleniem działek przyjętych do analizy drogą publiczną czy też skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodnością zabudowy, dużymi odległościami między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09). W przedmiotowej sprawie uzasadniając wyznaczenie tak dużego obszaru analizowanego Kolegium stwierdziło, iż takie ujęcie terenu inwestycji pozwala wyodrębnić w przestrzeni wykształcone układy urbanistyczne, co pozwoli na przyjęcie prawidłowej zasady kształtowania polityki przestrzennej. Z części graficznej wyników analizy stanowiącej załącznik nr 4 do decyzji o ustaleniu warunków mapy wynika, że wykształcone w obszarze analizowanym układy urbanistyczne stanowią w zdecydowanej większości zabudowę jednorodzinną. Trzy budynki wielorodzinne na które wskazano w wynikach analizy organ zlokalizowane są na działkach (nr [...] i [...]) położonych na skraju obszaru analizowanego (północno-wschodnie obrzeża obszaru analizowanego). W samej analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej na potrzeby kontrolowanej sprawy wskazano zresztą, że teren objęty wnioskiem położony jest w terenie zurbanizowanym, zainwestowanym głównie zabudową jednorodzinną niską i średniowysoką o zróżnicowanej intensywności. Budynki mieszkalne wielorodzinne i usługowe zlokalizowane są w znacznej odległości od terenu objętego wnioskiem, przy granicy obszaru analizowanego. Wskazano, że teren działki objętej inwestycją graniczy od zachodu z działką drogową i działkami zabudowanymi domami jednorodzinnymi, od północy i południa z działkami zabudowanymi domami jednorodzinnymi, od wschodu z terenami zielonymi. Dalej wskazano, że obudowę ul. K. stanowią w przeważającej mierze budynki mieszkalne jednorodzinne, w układzie wolnostojącym, bliźniaczym i szeregowym. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zachowanie ładu przestrzennego polega na kontynuacji przez nową zabudowę funkcji dotychczasowej zabudowy oraz odnosi się także do kontynuacji w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, a także gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1485/08, wyrażono pogląd, że z uwagi na generalne cele ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i gwarancyjny charakter obowiązku kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy na działkach sąsiednich dla właścicieli przyległych nieruchomości, niedopuszczalne jest odnoszenie analizy do działek dalej położonych, gdy nie ustalono, iż będzie to służyć ukształtowaniu ładu przestrzennego z uwagi np. na jednorodną odmienną zabudowę terenów sąsiednich. W pierwszym rzędzie, rozważając wymagania ładu przestrzennego, należy odnosić się do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z zagospodarowaną działką (kwestia harmonii form architektonicznych). Celem analizy obszarów dalszych, niż bezpośrednie sąsiedztwo, jest możliwość uwzględnienia innych uwarunkowań, co do kształtowania zabudowy, które nie wynikają z bezpośredniego sąsiedztwa. Nie jest jednak jej celem umożliwienie określenia warunków realizacji przedsięwzięcia, które prowadziłyby do naruszenia wymagania ładu przestrzennego w kontekście tworzenia w przestrzeni harmonijnej całości. W tym kontekście nie da się pominąć faktu, iż tren planowanej inwestycji znajduje się w dużym kwartale położonym pomiędzy terenami zielonymi a ulicami: K., P., S., oraz K.. Na przedmiotowym obszarze funkcja mieszkaniowa realizowana jest wyłącznie poprzez zabudowę jednorodzinną. Taki układ urbanistyczny kontynuowany jest także na trenach znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy K. na wysokości przedmiotowego kwartału oraz w położonym na wschód kwartale, usytuowanym pomiędzy ulicami K., P. oraz P.. Tym samym projektowana zabudowa nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej zabudowy już istniejącej w obszarze, który stanowi w analizowanej sprawie rzeczywisty kontekst urbanistyczny. Sąd w tym zakresie zwraca uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z 13 kwietnia 2010 r., II SA/Rz 1197/12 wedle którego: nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różni się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy zaprojektowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na obszarze, w którym występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna. W tym miejscu nie sposób podzielić argumentacji organów, które stanęły na stanowisku, że przy zachowaniu ustalonych w decyzji gabarytów budynku dopuszczalne jest usytuowanie na przedmiotowym terenie budynku wielorodzinnego, w sytuacji gdy nie tylko najbliższa zabudowa ma charakter zabudowy jednorodzinnej. Uwzględnienie takiej argumentacji jest niedopuszczalne. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (dz. U. Nr 164, poz. 1589) stanowi w § 2 pkt 1 lit. a , że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy mieszkaniowej zapisuje się jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Natomiast definicja legalna budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), stanowi, że za taki budynek uważa się budynek wolnostojący, albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Tylko zatem takiego rodzaju budynek może stanowić kontynuację funkcji i cech zabudowy jednorodzinnej. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na terenie o wyłącznej zabudowie jednorodzinnej stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady "dobrego sąsiedztwa". W ślad za orzecznictwem sądowym należy przyjąć się, że pewne funkcje z istoty swej zakładają powtarzalność określonych obiektów na danym obszarze, jak np. przeznaczenie danego terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne zakłada niewątpliwie powtarzalność zabudowy o takim charakterze. W sytuacji, gdy dana funkcja z istoty swej zakłada powtarzalność obiektów danego rodzaju, jak to ma miejsce w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: samodzielnej, zbliźniaczonej czy też szeregowej, nowopowstające obiekty winny stanowić kontynuację tego typu zabudowy. Zabudowa domami mieszkaniowymi o niskiej intensywności zabudowy wprowadza określone wysokie standardy zamieszkiwania i ochrony przed wpływem nieruchomości sąsiednich. W świetle powyższego należy przyjąć, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie budownictwa wolnostojącego, ale jednorodzinnego, narusza istniejący stan i równowagę w zakresie kontynuacji zabudowy. W judykaturze dopuszcza się bowiem ustalenie warunków zabudowy pod budowę budownictwa wielorodzinnego, jeżeli na obszarze analizowanym występuje obok zabudowy jednorodzinnej także zabudowa wielorodzinna (wyrok WSA w Rzeszowie z 13 kwietnia 2010 r., II SA/Rz 1197/12, wyrok WSA w Krakowie z 13 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 277/10, (LEX nr 619930), wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10, LEX nr 992669). Tymczasem jak zaznaczono wcześniej w niniejszej sprawie obszar analizy został w sposób wadliwy, bezpodstawnie rozszerzony i tylko z tej przyczyny zabudowa o charakterze wielorodzinnym znalazła się w jego granicach . Ze względu na przedstawione powyżej względy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a. który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, jej uchylenie stało się konieczne. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono natomiast zgodnie z dyspozycją art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205§2 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny dokonać prawidłowej wykładni z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588), biorąc przy tym pod uwagę wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku.