II SA/Kr 1251/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Anna Szkodzińska SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skarg B. L. i S. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia 12 sierpnia 2016 r., znak [...], na mocy którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 104 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm., dalej: u.p.b.) w związku z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia B. L. oraz S. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 12 listopada 2015 r., znak: [...] , którym zawieszono z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku usługowego ([...]) z pomieszczeniami gospodarczymi zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do legalizacji budowy przedmiotowego obiektu (...) – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku usługowego ([...]) z pomieszczeniami gospodarczymi zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do legalizacji budowy przedmiotowego obiektu – i jednocześnie na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wezwał: S. M., E. A., M. .S, D. S., do wystąpienia w terminie do dnia 16 września 2016 r. do Burmistrza [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budynku usługowego z pomieszczeniami gospodarczymi zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Oryginał lub kserokopia dowodu złożenia wniosku w przedmiocie wydania ww. decyzji powinna być zgodnie z rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przedłożona w organie I instancji w terminie do dnia 19 września 2016 r. Wydanie opisanego wyżej postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 12 sierpnia 2016 r. poprzedzała następująca sekwencja zdarzeń. Postanowieniem z dnia 6 września 2011 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy budynku usługowego ([...]) z pomieszczeniami gospodarczymi na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia 7 września 2012 r., znak [...], organ ten nałożył na współwłaścicieli działki nr [...]: S. M., E. A., M. S. i D. S. obowiązek wykonania oceny stanu technicznego budynku usługowego [...] z pomieszczeniami gospodarczymi na działce nr [...] przy ul [...] w [...]. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2013 r., znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ I instancji nie wykazał, aby istniały uzasadnione podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia, a także nie zebrał dowodów dotyczących jakości robót budowlanych wykonanych w trakcie budowy obiektu. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy lokalizacja przedmiotowego budynku nie narusza odpowiednich przepisów techniczno-budowlanych, dotyczących sytuowania obiektów budowalnych jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora oraz, czy w związku z tym nie nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2014 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił współwłaścicielom: S. M., E. A., M. S. i D. S. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że z ustaleń postępowania wyjaśniającego wynika jednoznacznie, że przedmiotowy budynek do obecnej formy i wymiarów został przebudowany i rozbudowany w latach 70-tych XX wieku. Organ podjął próbę zalegalizowania stwierdzonej samowoli zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., które przewidywało możliwość zalegalizowania samowoli, jeżeli wybudowany bez zezwolenia obiekt budowlany spełniał wszystkie wymagania przepisów prawa, a jego lokalizacja nie naruszała przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Z ustaleń organu wynikało, że przedmiotowy budynek usługowy nie naruszał przepisów przestrzennych obowiązujących w dacie budowy przedmiotowego budynku. Ponadto, aby zalegalizować powstałą samowolę konieczne było stwierdzenie, że wybudowany budynek usługowy z pomieszczeniami gospodarczymi nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tym celu organ I instancji przeprowadził w dniu [...] czerwca 2014 r. oględziny przedmiotowego budynku usługowego oraz przylegającego do niego budynku mieszkalnego, w wyniku których ustalono, że prawdopodobną przyczyną uszkodzeń ścian i tynków w budynku mieszkalnym B. L. jest brak lub naturalne zniszczenie poziomej izolacji przeciwwilgociowej budynku mieszkalnego i ewentualna zmiana warunków wodno-gruntowych. Jednak wystąpienie uszkodzeń tynków i zawilgocenia ścian nie miało związku z wybudowaniem budynku usługowego. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, że budynek usługowy nie oddziaływuje negatywnie na budynek mieszkalny oraz nie spowodował pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W konsekwencji organ uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., które uniemożliwiałyby zalegalizowanie przedmiotowego obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. L. , która wskazała, że według jej opinii do samowoli budowlanej doszło po 1995 r. Decyzją z dnia 31 października 2014 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że organ I instancji był uprawniony w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym do czynienia samodzielnych ustaleń w trakcie oględzin w zakresie stanu technicznego obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] stwierdził także, iż obiekt nie powoduje względem nieruchomości sąsiednich istotnych zagrożeń lub pogorszeń, nie można także uznać za uzasadniony wniosek, że to właśnie budynek usługowy z pomieszczeniami gospodarczymi powoduje zawilgocenie budynków sąsiednich. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. L.. Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1723/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia 31 października 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok ten jest prawomocny. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że organy przyjęły w sposób arbitralny, bez szczegółowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, że budowa legalizowanego budynku zakończyła się w latach 70 ubiegłego stulecia, a ustalenie to ma znaczenie w sprawie, gdyż determinuje wybór stosowanego reżimu prawnego. Dalej Sąd stwierdził, że – w razie potwierdzenia się założenia o wybudowaniu budynku przed 1995 r. – badanie jego zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym powinno odnosić się do stanu aktualnego – do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ. Nadto Sąd podkreślił, że obowiązkiem organów administracji w kontrolowanej sprawie jest dokonanie oceny spełnienia drugiej przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tzn. powodowanie powstania stanu niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Rozpoznając sprawę ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził dowody z przesłuchania świadków na okoliczność czasu wybudowania przedmiotowego budynku oraz pozyskał nowe dowody z dokumentów w postaci: "oceny stanu technicznego domu mieszkalnego Pani B. L.", sporządzonej przez Pana .Z. G.; "planu zagospodarowania działki nr [...] w [...] pod budowę domu mieszkalnego z częścią handlową", sporządzonego w lipcu 1995 r.; mapy zasadniczej terenu obejmującego działkę nr [...]; części projektu technicznego obejmującego zieleń i małą architekturę, sporządzonego dla budowy budynku narożnego mieszkalno-usługowego; decyzji Burmistrza Gminy [...] znak [...] z dnia 25.09.1995 r. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, tj. potrzeby ustalenia w odrębnym postępowaniu warunków zabudowy do legalizacji budowy przedmiotowego obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżonym postanowieniem uchylił wspomniane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i nadał rozstrzygnięciu treść opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia. Skorzystanie z kompetencji do orzekania reformatoryjnego przez organ odwoławczy było podyktowane koniecznością doprecyzowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz terminu wykonania nałożonego obowiązku, tj. wystąpienia do Burmistrza [...] z wnioskiem o wydanie decyzji sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zwrócił uwagę na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1723/14, a także na znany organowi z urzędu fakt, iż obecnie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w [...]. Dalej [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał wykładni art. 97 § 1 pkt. 4 i art. 100 k.p.a., podnosząc, że pomiędzy rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym w postaci przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji odnośnego budynku istnieje związek przyczynowy, o którym mowa w powołanych przepisach. Organ wyjaśnił również, że postanowienie o zawieszeniu postępowania z przyczyn wskazanych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powinno stosownie do art. 100 § 1 k.p.a. zawierać równocześnie informację o wystąpieniu do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwanie strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia z dnia 12 sierpnia 2016 r. złożyli B. L. i S. M. B. L. uzasadniając swoją skargę, wskazała, iż nie godzi się na żadne pozytywne rozstrzygnięcia w odniesieniu do przedmiotowego budynku; wniosła o przychylne i pozytywne załatwienie i zakończenie sprawy. S. M. wskazał natomiast, że postępowanie administracyjne w odniesieniu do przedmiotowego budynku w ogóle nie powinno się toczyć i powinno zostać umorzone. S. M. podtrzymał też prezentowane wcześniej stanowisko co do tego, iż nie ma podstaw do prowadzenia tego postępowania i zarzucania samowoli budowlanej obecnym właścicielom nieruchomości; wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o wydanie sprawiedliwego wyroku. W odpowiedziach na skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o ich oddalenie. Zarządzeniem z dnia 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. L. i ze skargi S. M. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 12 sierpnia 2016 r. w przedmiocie zawieszania postępowania. Kontrolując to postanowienie zgodnie ze wyżej wskazanymi kryteriami należało uznać, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżony akt, toczy się w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1723/14. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. We wspomnianym wyroku Sąd stwierdził, że – w razie potwierdzenia się założenia o wybudowaniu budynku przed 1995 r. – badanie jego zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym powinno odnosić się do stanu aktualnego – do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ. Zważywszy na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w [...], zweryfikowanie zgodności przedmiotowego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym może nastąpić tylko na podstawie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja taka może być wydana w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez inny organ administracji publicznej. Kwestia ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma zatem znamiona zagadnienia wstępnego w postępowaniu legalizacyjnym. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie zaś z art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W realiach niniejszej sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo zastosował powołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i prawidłowo orzekł o zawieszeniu postępowania, wzywając jednocześnie strony o wystąpienie do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Konstatując powyższe, warto zauważyć, że stanowisko, w myśl którego kwestia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do postępowania legalizacyjnego – jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to zasadza się na założeniu, że wymóg przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu, którego przedmiotem jest doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma charakter wyłącznie procesowy; w konsekwencji może być spełniony następczo (zob. np. wyrok z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 945/06, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2015 r., VII SA/Wa 269/15, CBOSA; wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 grudnia 2014 r., II SA/Lu 165/14, CBOSA). Odnosząc się do twierdzeń i argumentacji zawartych w skargach, należy stwierdzić, że dotyczą one istoty sprawy tudzież przedmiotowości całego postępowania legalizacyjnego, a nie kwestii procesowej, rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem. Nie mogły zatem mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem tegoż postanowienia. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skarg, Sąd skargi oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.