II SA/Kr 1251/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. i J. S. - P. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] postanowieniem z dnia 14.03.2017 r., na podstawie art. 125 § 1 i 2, art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.Dz.U.2016.599), odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 8000 zł nałożonej na zobowiązanych J. S. , J. P. i B.L. postanowieniem tego organu z dnia 13.02.2017 r., znak: [...] W uzasadnieniu organ podał, że decyzją nr [...] z dnia 08.12.2009 r. znak: [...] nakazał właścicielom budynku położonego przy ul. S. w K. J. S. , J. P. i B.L. usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego ww. budynku w zakresie zapewnienia jego bezpiecznego użytkowania zgodnie z zaleceniami zawartymi w "Orzeczeniu technicznym dotyczącym budynku przy ul. S. w K.", sporządzonym przez inż. E. Z. z dnia [...].10.2007 r, poprzez: wzmocnienie fundamentów budynku pod ścianami zewnętrznymi i wewnętrznymi przez wykonanie ścianek żelbetowych założonych po obu stronach istniejącego fundamentu wraz z wykonaniem stóp fundamentowych i połączeniem ich z wykonanymi ściankami żelbetowymi przy pomocy łączników, wg zaleceń pkt 6 w/w orzeczenia; usunięcie uszkodzenia (załamania belki) stropu w lokalu nr [...] na l piętrze poprzez założenie dodatkowej belki stalowej; podstemplowanie zgodnie ze sztuką budowlaną więźby dachowej od strony ulicy oraz płatwi środkowej, w terminie do dnia 15.04.2010 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia 13.08.2010 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję w zakresie terminu, w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W dniu 14.01.2015 r. organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Następnie, w związku z niewykonaniem obowiązków określonych w tytule wykonawczym, nałożył na zobowiązanych postanowieniem z dnia 13.02.2017 r., znak: [...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8000 zł wraz z obowiązkiem uiszczenia opłaty za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. W dniu 09.03.2017 r. do organu wpłynął wniosek zobowiązanych J. S. i J. P. o umorzenie nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Organ zacytował treść art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując, że z uwagi na niewykonanie przez zobowiązanych obowiązków określonych w tytule wykonawczym z dnia 14.01.2015 r., nr [...] przepis ten nie ma zastosowania. W szczególności powołane w piśmie z dnia 09.03.2017 r. okoliczności dotyczące m.in.: "Nie poczuwamy się do winy w sprawie nadbudowy l i II piętra na naszym budynku w tym do odstępstwa jakie zostały dokonane w trakcie nadbudowy przez wykonawcę robót B.L., nie mogą zostać uznane za zasadne. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest bowiem doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule egzekucyjnym (wykonawczym), a nie ustalanie winy, czy jak wskazują zobowiązani "odpowiedzialności za proces budowlany". W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. J. S. i J. P. złożyli zażalenie na ww. postanowienie. W uzasadnieniu powołali orzeczenia sądów administracyjnych, które w ich ocenie świadczą o wydaniu decyzji nakładającej na nich obowiązek wykonania czynności z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem żalących, organ II instancji w decyzji z dnia 15.04.2010 r. zataił przed sądem fakt, że zły stan techniczny budynku jest wynikiem istotnych odstępstw od projektu budowlanego które miały miejsce w toku procesu nadbudowy budynku o l i II piętro oraz podał, że budynek jest po odbiorze do użytkowania, a jego zły stan techniczny jest efektem nieodpowiedniego użytkowania przez właścicieli budynku. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28.07.2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.Dz.U.2017.1257) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U.2017.1201) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że egzekucja kończy się z chwilą wykonania egzekwowanego obowiązku, co stanowi podstawę odstąpienia przez organ egzekucyjny od dalszej egzekucji. Dopiero w takiej sytuacji otwiera się także droga do zastosowania art. 125 u.p.e.a., normującego zasady umorzenia nałożonej na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. Niedopuszczalnym zatem jest umarzanie nałożonych grzywien w sytuacji, kiedy faktycznie egzekwowany obowiązek nie został wykonany, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ zwrócił uwagę, że w piśmie zawierającym wniosek o umorzenie grzywny w celu przymuszenia J. S. i J. P. nie poinformowali organu egzekucyjnego o wykonaniu egzekwowanego obowiązku, wręcz przeciwnie, wskazali, że wykonywanie obowiązku jest w ich ocenie niemożliwe. Wnioskodawcy podnieśli, że są współwłaścicielami budynku w 15/16 częściach udziału w nieruchomości. Nie zgadzają się na "wykonywanie robót budowlanych (podbijanie fundamentów ścian zewnętrznych szczególnie od strony ogrodowej), które mogą nieuchronnie doprowadzić do zagrożenia życia i zdrowia ludzi mieszkających w tym budynku i mogą narazić robotników wykonujących te podbicia na utratę życia lub kalectwa oraz zniszczenie (...) całego dorobku życia". Powyższa argumentacja została powielona w zażaleniu. Dodatkowo trzeci zobowiązany - B.L., kwestionując, w zażaleniu postanowienie PINB nr [...] z dnia 13.02.2017 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wskazał m.in., iż wielokrotnie informował PINB, że nie jest w stanie wykonać nakazanych prac z powodu braku dostępu do miejsc, w których mają być wykonane. Powyższe, świadczy w ocenie organu jednoznacznie, że egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek pozostaje wciąż niewykonany. Ponadto organ II instancji wskazał, że argumentacja przedstawiona we wniosku i zażaleniu w istocie zmierza do podważenia zasadności decyzji egzekwowanej przez PINB na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 14.01.2015 r. nr [...]. Tymczasem zgodnie z zasadami przyjętymi w postępowaniu egzekucyjnym w administracji kwestie 3 dotyczące zasadności egzekwowanego obowiązku nie mogą stanowić przedmiotu toczącego się postępowania egzekucyjnego, co wynika z treści art. 29 § 1 zdanie drugie u.p.e.a. J. P. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego, w której ponownie zwrócili się o analizę całego materiału dowodowego na podstawie którego została wydana decyzja nr [...] z dnia 8.12.2009 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 13.08.2010 r. "w oparciu o istniejący stan zagrożenia jaki może powstać w czasie wykonywania podbić fundamentów pod ścianami zewnętrznymi budynku". Zdaniem skarżących, roboty te mogą zostać wykonane dopiero po wcześniejszej rozbiórce poddasza, a nawet II piętra tj. odciążeniu budynku od przekroczonych obciążeń. Ponownie podnieśli, ze decyzja podlegająca obecnie egzekucji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazali, że przez 26 lat domagają się od organów nadzoru budowlanego orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej przez B.L. nadbudowy o dwa piętra budynku, co zwiększyło obciążenie fundamentów i grozi katastrofą budowlaną. Skarżący opisali inicjowane przez siebie postępowania przed różnymi organami państwowymi, jak również przytoczyli orzecznictwo dotyczące relacji między przepisami art. 51 i art. 66 ustawy Prawo budowalne. W odczuciu skarżących nałożona grzywna w celu przymuszenia ma charakter szykany. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U, 2017.2188) oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Dokonując oceny zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak również poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] nie naruszają obowiązującego prawa. Poza sporem pozostaje fakt, iż decyzją nr [...] z dnia 08.12.2009 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powiat [...] nakazał, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. (Dz.U.2006.156.1118), właścicielom budynku położonego przy ul. S. w K.: J. S. , J. P. i B.L. usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego ww. budynku w zakresie zapewnienia bezpiecznego użytkowania zgodnie z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu technicznym, sporządzonym przez E. Z. poprzez: wzmocnienie fundamentów budynku pod ścianami zewnętrznymi i wewnętrznymi poprzez wykonanie ścianek żelbetowych założonych po obu stronach istniejącego fundamentu wraz z wykonaniem stóp fundamentowych i połączeniem ich z wykonanymi ściankami żelbetowymi przy pomocy łączników, wg zaleceń pkt 6 w/w orzeczenia; usunięcie uszkodzenia (załamania belki) stropu w lokalu nr [...] na l piętrze poprzez założenie dodatkowej belki stalowej; podstemplowanie zgodnie ze sztuką budowlaną więźby dachowej od strony ulicy oraz płatwi środkowej - w terminie do 15.04.2010 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13.08.2010 r" znak: [...], uchylił ww. decyzję w zakresie terminu, wyznaczając nowy termin do dnia 30.10.2010 r., w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12.04.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1219/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję organu II instancji, Bezsporny pozostaje także fakt, iż wobec niewykonania nałożonego wymienioną decyzją obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...], po uprzednim wystawieniu tytułu wykonawczego, postanowieniem z dnia 13.02.2017 r. nałożył na wszystkich zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 8.000 zł. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 125 § 1 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.Dz.U.2017.1257) w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Kluczowa jest ocena pojęcia "wykonania obowiązku" w kontekście nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Celem nałożenia grzywny jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku. W razie osiągnięcia tego celu - zatem wykonania obowiązku przez zobowiązanego, odpada potrzeba ściągnięcia nałożonej grzywny. Zasada celowości nakazuje zatem umorzenie nieuiszczonych i nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia, l o tym stanowi przepis art. 125 § 1 wyżej wymienionej ustawy. W świetle ww. wskazania - procedura umorzenia grzywny przewidziana w ww. trybie dotyczy wyłącznie sytuacji, w której to zobowiązany, chcąc uniknąć ciężaru grzywny nałożonej w celu przymuszenia, decyduje się na dobrowolne wykonanie obowiązku na tym etapie postępowania egzekucyjnego. Skarżący w piśmie z dnia 10.03.2017 r. zwrócili się o umorzenie nałożonej grzywny, wskazując, że konieczne jest ponowne rozważenie zasadności nałożenia obowiązków opisanych w decyzji. Stanowisko skarżących prezentowane we wniosku, a następnie we wniesionym zażaleniu i skardze nie pozostawia wątpliwości, że nie wykonali obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] z dnia 08.12.2009 r. Sąd podziela zatem pogląd organu, że wobec niewykonania obowiązku brak jest podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżących. Słusznie również w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że na etapie postępowania egzekucyjnego organy nie mogą badać zasadności i legalności decyzji podlegającej wykonaniu. Podniesiona przez stronę argumentacja zmierzała w istocie do weryfikacji ostatecznej decyzji, która stanowiła tytuł wykonawczy, co na etapie postępowania egzekucyjnego jest niedopuszczalne. W postępowaniu tym nie ma już możliwości dokonywania 6 ustaleń, które zmierzałyby do badania istoty sprawy i podważenia decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku. Do tego celu służyły stronom środki zaskarżenia przysługujące w toku postępowania administracyjnego, z których zresztą skarżący skorzystali. Zważywszy na zarzut, że decyzja rażąco narusza prawo, należy nadmienić, że skarżący mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki jednak ostateczna decyzja nie zostanie wzruszona, wywołuje ona skutki prawne i podlega egzekucji, a organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym, stosując przewidziane w ustawie środki egzekucyjne, w tym również grzywnę w celu przymuszenia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.