II SA/Kr 1255/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 28 lipca 2017 r. znak : [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę uchyla zaskarżone postanowienie Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z 20 maja 2014 r., znak: [...] udzielił pozwolenia na budowę na rzecz Z. K. oraz G. D. dla zamierzenia inwestycyjnego : "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., kan. opadową, gazową, wentylacji mechanicznej, elektryczną z oświetleniem terenu na dz. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy [...] w K. oraz budowa zjazdów z działki drogowej nr [...] obr. [...] oraz z działki drogowej nr [...] obr [...] a także rozbiórka istniejącego budynku na dz. nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w K.. Następnie decyzja została przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z 30 maja 2014 r., znak: [...] na rzecz K. R. oraz decyzją nr [...].[...] z 24 lutego 2017 r., znak: [...] na rzecz Firma A w B.. Od decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 maja 2014 r. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wnieśli: < G. J. pismem z 2 marca 2017 r. < M. S. pismem z 7 marca 2017 r. < M. L. pismem z 8 marca 2017 r. < P. R. pismem z 20 marca 2017 r. < E. i W. M. pismem z 21 marca 2017 r. < B. S. pismem z 22 marca 2017 r. < wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez [...] pismem z 24 marca 2017 r. Wszyscy wnioskodawcy, jako uzasadnienie swojego żądania podali cyt.: jednocześnie z uwagi na brak skutecznego doręczenia poprzednikowi prawnemu decyzji, wnoszę o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wojewoda postanowieniem z dnia 28 lipca 2017 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 58 § 1 oraz art. 59 § 2 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23- j.t. ze zmianami) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935) - zwanej dalej k.p.a. - odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. pismami z 18 oraz 20 kwietnia wezwał wnioskodawców do złożenia wyjaśnień poprzez: - wykazanie interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowiącego, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu oraz przedłożenie stosownych dokumentów potwierdzających tę okoliczność; - wykazanie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego oraz podanie przyczyny uchybienia terminu oraz dzień, w którym przyczyna ta ustała, zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe, wezwani udzielili odpowiedzi pismami z 27 i 28 kwietnia 2017 r. oraz z 5 i 17 maja 2017 r.: "ponieważ organ pominął mnie jako stronę postępowania, posiadam otwarty termin do jej zaskarżenia, ponieważ wszelkie terminy biegną od momentu skutecznego doręczenia decyzji. Informacje dotyczące wydania decyzji zostały uzyskane w ustawowym terminie, nie mniej za datę uzyskania tych informacji oficjalnie należy uznać dzień 13 kwietnia br. kiedy Wspólnota Mieszkaniowa przy ulicy [...] w K. otrzymała oficjalną informację, że w sprawie dotyczącej inwestycji na sąsiedniej nieruchomości została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę". Adwokat G. J. w piśmie z 17 maja 2017 r. precyzuje powyższą informację: "Pismem z dnia 11 kwietnia 2017 r., doręczonym Wspólnocie w dniu 13 kwietnia 2017 r. nr przesyłki (00)[...], Prezydent Miasta K. nr sprawy [...] oficjalnie poinformował wspólnotę o wydanych decyzjach". Wojewoda przytoczył treść art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., zgodnie z którym uchybiony termin należy przywrócić, jeżeli spełnione zostaną cztery przesłanki: strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu; wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin; strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją jedynymi stronami postępowania byli inwestorzy, tj. Z. K. oraz G. D., reprezentowani przez pełnomocnika M. B. oraz Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., będący zarządcą działek drogowych. Obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmował działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Inwestorzy przedłożyli stosowne oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek inwestycyjnych oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Natomiast jak wynika z akt sprawy, pozostałe działki stanowiły pas drogowy. Organ pierwszej instancji zawiadomił o wydaniu decyzji wszystkie strony postępowania. Natomiast, ani odwołujący ani [...] Sp. z o.o., który w opinii wnioskodawców był podczas wydawania decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 20 maja 2014 r., znak: [...] właścicielem działki będącej w obszarze oddziaływania inwestycji, a którego następcami prawnymi są skarżący - nie brali udziału w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09). Podobne stanowisko zostało zawarte w orzeczeniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1581/12, cyt: Takie podejście uzasadnia bowiem wykładnia art. 58 k.p.a. Nie można, bowiem uchybić terminowi do wniesienia odwołania, skoro bez doręczenia decyzji konkretnej osobie termin z art. 129 § 2 k.p.a. dla tego podmiotu nie rozpoczyna biegu. Decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z 20 maja 2014 r., znak: [...] jest ostateczna z uwagi na prawidłowe doręczenie jej stronom postępowania. Od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzja staje się aktem zewnętrznym, wiąże wydający ją organ i strony. Od tego czasu wzruszenie decyzji wymaga zachowania przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego procedury. Stronie, której nie została doręczona decyzja również przysługuje odwołanie, z tym, że termin ten nie biegnie od chwili dowiedzenia się przez stronę o fakcie wydania decyzji, ale biegnie tak samo jak dla stron, którym prawidłowo doręczono decyzję, co oznacza, że upływa w 14 dniu od daty doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania. Ponadto, Wojewoda wyjaśnił, że uprawnionym do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest "zainteresowany". Pojęcie to nie oznacza osoby mającej tylko interes faktyczny w załatwieniu sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz osobę uczestniczącą w postępowaniu administracyjnym uprawnioną bądź zobowiązaną do dokonania czynności procesowej. Zainteresowanym w rozumieniu tego przepisu będą, zatem uczestnicy postępowania (strony, uczestnicy na prawach strony i inni uczestnicy), którzy są "zainteresowani" przywróceniem im prawa do podjęcia pewnych czynności procesowych. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt: II OSK 1762/09: Strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (...) Możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że strony w swoich wyjaśnieniach podały, cyt.: Informacje dotyczące wydania decyzji zostały uzyskane w ustawowym terminie, nie mniej za datę uzyskania tych informacji oficjalnie należy uznać dzień 13 kwietnia br. Natomiast, większość przesłanych odwołań wraz z wnioskami o przywrócenie terminu były z marca 2017 r., co wskazywałoby na to, że odwołujący o wydaniu decyzji wiedzieli wcześniej niż 13 kwietnia 2017 r. wspólnota mieszkaniowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na to postanowienie, zarzucając mu naruszenie przepisów, które miały wpływ na wynik sprawy: 1. art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59 § 2 kpa poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wskutek błędnego uznania, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują na to, że bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, a wniosek o przywrócenie terminu jest zasadny; 2. art, 61 § 4 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 10 kpa przez brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu; 3. art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zaniechanie rozpoznania istoty sprawy, 4. art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji; 5. art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - kodeks cywilny i art. 140 kc poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania, jako ogółowi właścicieli, których lokale wchodzą w skład nieruchomości przy ul. [...] w K. - bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą zaskarżonym pozwoleniem na budowę. Zaskarżając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody w całości. Dodatkowo domagała się dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci obrazu graficznego przekroju budynku przy ul. [...] w K. i budynku planowanej w jej sąsiedztwie inwestycji na okoliczność wzajemnych geometrycznych relacji tych budynków, oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej, celem ustalenia, że odległość między ścianami obydwu podziemnych garaży istniejących przy budynku [...] w K. a planowanym wynosi 80 cm. Następnie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2017 r. ,II SA/Kr 437/17 na okoliczność posiadania interesu prawnego oraz przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawa prawną, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądowa obejmuje tylko prawidłowość wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a więc zbadanie, czy postanowienie to nie narusza przepisów postępowania w sposób, który powoduje konieczność jego uchylenia. Ponieważ zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie kwestii incydentalnej związanej z przepisami o charakterze proceduralnym, to ze swej istoty nie może naruszać przepisów prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów stwierdzić należy, że złożona skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie, jako wadliwe podlega uchyleniu, bowiem zostało wydane bez należytego zbadania wszystkich przesłanek istotnych i warunkujących zgodnie z art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) możliwość przywrócenia terminu. Przywrócenie terminu z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. może nastąpić wyłącznie, na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 30 czerwca 2017 r, sygn. akt II SA/Kr 437/17 skarżący W. F. (członek wspólnota mieszkaniowa) zasadnie powołuje się na oddziaływanie inwestycji składając przekrój graficzny budynku przy ul. [...] w K. i budynku planowanej inwestycji w jej sąsiedztwie, z którego wynika, iż odległość pomiędzy ścianami obydwu podziemnych garaży istniejącym przy budynku [...] w K. a planowanym wynosi około 80 cm – w ten sposób wywodząc swój indywidualny interes prawny do udziału w postępowaniu. Stosownie, bowiem do art 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r praw budowlane ( Dz. U. Nr 89 , poz. 414 ze zm.) stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są : inwestor oraz właściciele , użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zamierzenie inwestycyjne koliduje, zatem z uzasadnionym interesem skarżącego, jako współwłaściciela działki nr [...] ( przy ul [...] w K.) i właścicielem odrębnego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym na tej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wspólnota mieszkaniowa analogicznie wywodzi swój interes prawny do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, powołując się na oddziaływanie inwestycji, składając przekrój graficzny budynku przy ul. [...] w K. oraz budynku planowanej inwestycji w jej sąsiedztwie, na okoliczność wzajemnych geometrycznych relacji tych budynków. Z załączonego przekroju wynika, iż odległość pomiędzy ścianami obydwu podziemnych garaży istniejących przy budynku [...] w K. a planowanym wynosi około 80 cm. W tej sytuacji, jak trafnie zarzuca skarga - w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda nie dokonał w wystarczający sposób analizy stanu faktycznego oraz nie odniósł się do twierdzeń skarżącej wspólnota mieszkaniowa o przysługującym jej statusie strony, poprzestając na arbitralnym założeniu, że skarżącej nie przysługuje status strony, wobec czego nie ma możliwości złożenia odwołania, bo tylko strona może go wnieść. Należało skrupulatnie ocenić istnienie tej przesłanki w zakresie legitymacji do udziału w postępowaniu wraz z odniesieniem się do argumentów, które wnioskująca i jednocześnie "zainteresowana" przywróceniem prawa do podjęcia czynności procesowych trafnie powołała we wniosku o przywrócenie terminu. Oprócz tych pominiętych rozważań nie zostało w sposób wystarczający wyjaśnione samo zachowanie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz czy uchybienie nastąpiło bez winy zainteresowanego. Z jednej strony organ II instancji wskazuje, że za datę uzyskania informacji dotyczących wydania decyzji " oficjalnie należy uznać dzień 13 kwietnia 2017 r " jednak większość przesłanych odwołań wraz z wnioskami o przywrócenie terminu było z marca 2017 r, co zdaniem organu wskazuje na to, że odwołujący o wydaniu decyzji wiedzieli wcześniej. Tej okoliczności organ jednak nie zweryfikował, co sprawia, że nie można z wystarczającą pewnością stwierdzić czy termin " siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu" został zachowany czy też nie. W kontrolowanym postępowaniu organ naruszył normy wynikające z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zaniechanie rozpoznania jej istoty, co w konsekwencji doprowadziło do braku pełnego zbadania spełnienia przesłanek z art. 58 § 1-2 kpa. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.