II SA/Kr 1260/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w K. postanawia: skargę odrzucić W dniu [...] października 2007 r. A. G. nadał w urzędzie pocztowym wezwanie skierowane do Rady Miasta i Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w K. W wezwaniu tym zarzucono jedynie naruszenie tą uchwałą artykułów 5,20,21 i 22 Konstytucji poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej w innym akcie niż ustawa bez konieczności wykazania istnienia w takim ograniczeniu ważnego interesu publicznego (akta sądowe sprawy, karta nr 45). Wezwanie to wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 31 października 2007 r. W tym samym dniu - to jest 29 października 2007 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 14) A. G. wniósł na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. uchwalająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w K., podając że skarży uchwałę Rady Miasta z [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w sprawie określenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], domagając się stwierdzenia nieważności całej uchwały i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarga ta wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 30 października 2007 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 3). W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił uchwale rażące naruszenie artykułów 5, 20, 21 i 22 Konstytucji, polegające na ograniczeniu swobody działalności gospodarczej w innym akcie niż ustawa bez wystąpienia koniecznej przesłanki jakim winien być ważny interes społeczny. Plan miejscowy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zapewnionymi konstytucyjnie wolnościami i prawami człowieka i obywatela. Limitacja tych praw poprzez subsydiarną zasadę ochrony środowiska następuje przez pryzmat zasady zrównoważonego rozwoju. W ocenie skarżącego ograniczenie praw polega na tym, że został on ograniczony w możliwości dysponowania swoją nieruchomością (działka nr [...]) w zakresie zabudowania jej zabudową garażową, chociaż taka zabudowa wpisuje się w ład urbanistyczny i nie narusza istniejącej linii zabudowy. W 2003 r. wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę dwóch garaży na działce nr [...]. Na podstawie tejże decyzji skarżący nabył prawo do zabudowy jej garażem. Pozbawienie skarżącego prawa do zabudowy utrudnia mu godne życie poprzez brak możliwości parkowania pojazdu w rozsądniej odległości od jego domu. Tym samym zaskarżona uchwała uniemożliwia zapewnienie dojazdu do miejsca zamieszkania, zwłaszcza ze względu na schorzenia skarżącego i choroby, a przy tym należy dodać, że w tejże okolicy na wielu nieruchomościach już wybudowano garaże. Zaskarżona uchwała narusza prawo własności i swobodę działalności gospodarczej. Ograniczenie możliwości zabudowy ogranicza w perspektywie podjęcie planowanej działalności gospodarczej i to pomimo tego, że własność prywatna stanowi podstawę życia gospodarczego. Ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości powinno odpowiadać przyznane odszkodowanie. Skarżący podniósł wreszcie, że w razie nie podzielenia argumentacji skargi, wnosi on o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji z pytaniem prawnym o zgodność zaskarżonej uchwały w Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skargi o naruszeniu Konstytucji nie zostały bliżej wyjaśnione. Wskazano, że ze skargi nie wynika, aby interes prawny skarżącego został naruszony, a podniesione artykuły 5,20,21 i 22 Konstytucji nie stanowią podstawy dla wywodzenia naruszenia takiego interesu. Przepisy te bowiem określają podstawy ustroju państwa. Wprawdzie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji zawiera zasadę ochrony własności prywatnej, ale zasada ochrony własności prywatnej nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, aby tylko nie naruszały one istoty danego prawa. Ponadto art. 140 Kodeksu cywilnego pozwala właścicielowi na korzystanie ze swojej nieruchomości. Konstytucyjnie dopuszczalna możliwość ograniczenia właściciela w prawie własności (z wyłączeniem wywłaszczenia) umożliwia ograniczenie tego prawa z wyłączeniem naruszenia jego istotny, którym jest uprawnienie do korzystania z rzeczy i rozporządzanie nią. Art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala na kształtowanie w planie miejscowym sposób wykonywania własności nieruchomości. Plan miejscowy nie ograniczył w tej sprawie wobec skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością. Samo ograniczenie w możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego jest dopuszczalne. Prawo własności nie ma charakteru absolutnego i żaden właściciel nie może zupełnie dowolnie ze swojej nieruchomości korzystać. Wybudowanie budynku wymaga np. uzyskania pozwolenia na budowę, a wydanie tego pozwolenia nie zależy już tylko od woli właściciela. Nie jest skutecznym powoływanie się na prawo do zabudowy zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro w odniesieniu do przedmiotowej działki decyzja ta wygasła z dniem 31 grudnia 2005 r., a ponadto stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym następuję wygaśnięcie takiej decyzji dla obszaru, na którym uchwalono plan miejscowy. Ograniczeniom podlega również wykonywanie działalności gospodarczej i te ograniczenia mogą zawierać akty prawne różnej rangi, nie tylko ustawy. Zaskarżony plan miejscowy nie ogranicza skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej. Plan miejscowy co najwyżej może w sposób faktyczny wpływać na sposób wykonywania tej działalności. Plan ten nie zawiera żadnych ograniczeń w zakresie działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając Sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie skarga wniesiona przez skarżącego podlega odrzuceniu. Skarżący wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w K. Skargę tą wniesiono w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tym samym warunkiem skutecznego wniesienia skargi było uprzednie wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że tak skarga, jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostały sporządzone w jednym dniu (22 października 2007 r., akta sprawy karty nr 3, nr 13 i nr 34). Skargę nadano w urzędzie pocztowym w dniu 29 października 2007 r. i do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła ona w dniu 30 października 2007 r. W dniu 29 października 2007 r. skarżący skierował do Prezydenta Miasta i Rady Miasta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (akta sprawy, karta nr 44) i to wezwanie Rada Miasta otrzymała 31 października 2007 r. (akta sprawy, karta nr 43). Tym samym należy wskazać, że wezwanie skarżącego A. G. otrzymała Rada Miasta w dniu 31 października 2007 r., to jest jeden dzień po dacie otrzymania skargi przez Sąd. Wezwanie to nie może być więc uznane za spełniające wymóg uprzedniego jego skierowania do organu uchwałodawczego gminy celem usunięcia naruszenia prawa, wymaganego przed skutecznym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Dokonując wykładni art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy wskazać, iż warunkiem prawidłowego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: a) podjęcie uchwały lub zarządzenia przez organ gminy, b) naruszenie interesu prawnego bądź obowiązku skarżącego w drodze uchwały (zarządzenia) organu gminy, c) objęcie treścią uchwały lub zarządzenia organu gminy sprawy z zakresu administracji publicznej, d) bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi bez uprzedniego (bezskutecznego) wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia jest niedopuszczalne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 1995 r., sygn. akt III SA 1127/94, opub. w Pr. Gosp. 1995r., nr 11, poz. 21). Brak wezwania organu gminy, przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., stanowi - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - przyczynę odrzucenia skargi. W związku z istnieniem przyczyny odrzucenia skargi Sąd nie może skontrolować od strony merytorycznej legalności podjętej uchwały i odnieść się do zarzutów merytorycznych skargi. Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności zaskarżonej uchwały z Konstytucją. W tej sprawie nie badając zasadności samej skargi, Sąd nie mógł mieć wątpliwości co do zgodności tej uchwały z Konstytucją. Ponadto o legalności aktów prawa miejscowego (w tym uchwały ustalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) orzekają sądy administracyjne, które w zakresie swojej kognicji władne są do stwierdzenia legalności tak podjętej uchwały pod warunkiem, że skarżący skutecznie wniósłby skargę. W tej jednak sprawie skarga nie została wniesiona z zachowaniem warunków formalnych wynikających z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym należało orzec jak w sentencji postanowienia.