II SA/Kr 1260/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka- Duda / spr. / Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A.D. i W.D. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 czerwca 2014 r. znak: [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją Nr [....] z dnia 24 czerwca 2014r., znak [....] , wydaną na podstawie wskazano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., art. 49b ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z2013r., póz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.D. i W.D. , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 6 września 2013r. znak [....] . Kwestionowaną decyzja organ pierwszej instancji nakazał skarżącym nakaz rozbiórkę urządzenia budowlanego, tj. ogrodzenia zlokalizowanego w północno-zachodnim narożniku działki [....] wzdłuż ul. [....] w K. , długości 4,2 m, jako wykonanego bez stosownego zgłoszenia zamiaru wykonania tychże robót. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania organ odwoławczy wskazał, że w związku ze skargą J.K. z dnia 14 stycznia 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził w dniu 27 marca 2014 r. czynności kontrolne, w trakcie których ustalił, że inwestorzy A.D. i W.D. na działce nr [....] w miejscowości K. wykonali w 2006 r. ogrodzenie (słupki stalowe, obmurowane cegłą klinkierową), niższe niż 2,2m, o długości 4,2m, będące kontynuacją uprzednio istniejącego ogrodzenia. Do protokołu kontroli dołączono dokumentację fotograficzną. Do akt sprawy włączono notatkę służbową sporządzoną przez pracowników PINB wraz z dokumentacją fotograficzną, z której wynika, iż ul. [....] - boczna stanowi miejsce publiczne o nieograniczonych dostępie. W związku z powyższym PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie "budowy urządzenia budowlanego w postaci ogrodzenia zlokalizowanego w północno-zachodnim narożniku działki [....] , wzdłuż ul. J.K. w K. , długości 4,2 m, jako wykonanego bez stosownego zgłoszenia zamiaru wykonania tychże robót, informując o powyższym strony postępowania pismem z dnia 27 czerwca 2013r., znak [....] . Również dnia 27 czerwca 2013 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie znak [....] , którym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia stosownych dokumentów. Następnie, po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania o możliwości zapoznania się za aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego, organ wydał zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została doręczona A.D. i W.D. w dniu 12 września 2013r. Odwołanie od powyższej decyzji A.D. i W.D. złożyli w dniu 20 września 2013r., tj. w ustawowym terminie. Po omówieniu stanu sprawy, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). Ogrodzenia według klasyfikacji wynikającej z przepisów ustawy Prawo budowlane zwolnione są z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 23. Jednakże w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca wskazuje na konieczność dokonania zgłoszenia zamierzenia budowy ogrodzenia w przypadku jego budowy od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych, i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń powyżej 2,20 m oraz budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a nadto od strony dróg wewnętrznych będących ulicami lub placami o powszechnej dostępności, jak również od strony torów kolejowych oraz innych miejsc publicznych niebędących drogami. Określenie i zaliczenie tych miejsc do miejsc publicznych formułowane być winno indywidualnie na gruncie konkretnej sprawy. Jak wynika z akt postępowania organu pierwszej instancji działka o nr [....] jest działką drogową (ulica.....– boczna), stanowiącą własność Gminy K. Działka ta nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co potwierdza treść pisma Urzędu Gminy K. z dnia 10 kwietnia 2013 r., znak [....] . Stanowi ona jednak drogę wewnętrzną prowadzącą do kilkunastu nieruchomości, a dostęp do niej jest ogólnodostępny dla nieograniczonego kręgu osób (akta PINB k. nr 9, 9a). W świetle zgromadzonej dokumentacji funkcja oraz rzeczywisty sposób wykorzystywania działki nr [....] wskazuje, iż potraktować ją należy jako miejsce publiczne. Charakter użytkowania działki, polegający na nieograniczonej dostępności użytkowania a także fakt, że służy ona jako droga wewnętrzna prowadząca do wielu nieruchomości, przesądza o statusie "innego miejsca publicznego" tej nieruchomości w rozumieniu art. 30 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tzw. samowolą budowlaną, czyli budową obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. Z akt sprawy bezspornie wynika, że inwestorzy nie zgłosili właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru budowy przedmiotowego ogrodzenia. Zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Co do zasady samowolnie wzniesiony lub będący w budowie obiekt, którego realizacja wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi podlega rozbiórce. W ust. 2 art. 49b Prawa budowlanego ustawodawca wskazał, że w sytuacji gdy budowa takiego obiektu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, istnieje możliwość legalizacji budowy. W dniu 27 czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał postanowienie znak [....] , którym na podstawie art. 49b ust. 2 nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia stosownych dokumentów. Inwestor nie wykonał powyższego obowiązku, zatem organ pierwszej instancji zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Skorzystanie z możliwości legalizacji poprzez m.in. wykonanie nałożonych przez organ czynności, a następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej, nie jest obowiązkiem inwestora, a jedynie swojego rodzaju przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej. Nie korzystając z przywileju tego, inwestor musi jednak liczyć się z tym, iż w takim przypadku właściwy organ zobligowany jest wydać decyzją nakazującą rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia budowlanego części obiektu budowlanego. Inwestor o konsekwencjach wynikających z nieprzedłożenia dokumentów, został pouczony w treści postanowienia z dnia 27 czerwca 2013r. Nadto 30-dniowy termin do przedłożenia dokumentów wynika z treści art. 49b ust 2 u.p.b., jest zatem terminem ustawowym i jego długość jest niezależna od organów nadzoru budowlanego. Skoro skarżący wykonali grodzenie na działce nr [....] w K. bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej i nie przedłożyli w ustawowym terminie dokumentów niezbędnych do zalegalizowania przedmiotowego obiektu, koniecznym było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [....] z dnia 24 czerwca 2014r., znak [....] . APAZ, A.D. i W.D. wskazywali, że konieczność dobudowania ogrodzenia powstała w związku z dokupieniem sąsiedniej działki, a następnie chęcią podzielenia jej celem podarowania córce. Obecnie jest to dokonane, w wyniku czego powstały działki o numerach [....] (skarżących) i [....] (córki) - i dopiero te działki zaczęły graniczyć z drogą nr [....] . Poprzednio działki nr [....] i nr [....] nosiły numery [....],[....],[....] . Działka nr [....] według wypisu z dnia 22 maja 2006r zlokalizowana jest w części zachodniej w pasie o szerokości ok.1m w terenach dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KDW. Ogrodzenie jest poza tym pasem. Działka o numerze [....] , na której powstało ogrodzenie o długości 4,2m i poprzednie miała kilku współwłaścicieli. W wyniku wykupu udziału w tejże działce skarżący się jednymi z nich. Dokonanie zgłoszenia budowy płotów na działce współudziałowców było możliwe do zrealizowania dopiero po wykupie całości udziałów - taką ustną informację otrzymali w roku 2006 od urzędnika w Starostwie Powiatowym w K. Wiedząc o tym, że ogrodzenie nie będzie zagrażać żadnym instalacjom technicznym, skarżący postanowili wyremontować swój płot z 1986 i wybudować 4,2m w linii prostej. PINB pismem z dnia 27 czerwca 2013 r. zobowiązał skarżących do dostarczenia odpowiednich dokumentów (szkiców, rysunków, uzgodnień, itp.). Zbiegło się to z planowanym remontem drogi [....] , do którego była wykonana mapa przez Biuro Projektowo-Inżynieryjne [....] . Skarżący dostarczyli tę mapę, lecz nie została przyjęta. Mylnie zrozumieli o jakie dokumenty chodzi. W międzyczasie A.D. i W.D. skierowali do organu pismo o umorzenie postępowania na tym etapie i czekali na odpowiedź. To spowodowało przekroczenie terminu złożenia uzgodnień, dokumenty te zostały wyrobione po terminie. Skarżący podkreślali, że ogrodzenie o dł. 4,2m nie jest zlokalizowane na działce j [....] lecz na działce [....] stanowiącej ich własność, a nie Gminy, w odległości 3m od niej stwarzając swobodną przestrzeń między płotem a drogą. Nadto w skardze zaznaczono, że A.D. i W.D. rozważają budowę całkowicie nowego ogrodzenia w ustawowej odległości 70cm od pasa drogi, czyli działki [....] . Skarżący stwierdzili też, że przy ocenie legalności ogrodzenia pominięto fakt, iż w roku jego budowy - 2006- inaczej wyglądały granice działek. Zwrócili się też o zajęcie stanowiska w sprawie całej długości naszego ogrodzenia - 19m. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na kilka zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jak wynika z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W myśl art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie znaczenie ma również art. 112 k.p.a., który stanowi że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis ten odnosi się również do postanowień i zażaleń na postanowienia, co wynika z art. 144 k.p.a. W kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego zastosowały uregulowania, zawarte w art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol.: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej oznaczona jako P.b.). Stosownie do art. 49b ust. 1 P.b., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z art. 49b ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 49b ust. 3 P.b., w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 49b ust. 4 P.b., jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Podkreślić należy, że w myśl art. 49b ust. 4 zd. 2 P.b., zażalenie służy wyłącznie na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Treści tego przepisu nie sposób interpretować rozszerzająco i odnosić uprawnienia do zaskarżenia na inne postanowienia niż to, o którym mowa w art. 49b ust. 4 zd. 1 P.b. Na postanowienie, wydane na podstawie art. 49b ust. 2, nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, zażalenie nie przysługuje. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej kwestii jednolite (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku, z dnia 24 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Gd 405/11, Lex Omega nr 1152476; w Białymstoku, z dnia 21 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Bk 241/11, Lex Omega nr 950535; w Lublinie, z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 488/10, Lex Omega nr 753854). Przechodząc od powyższych rozważań teoretycznych do przebiegu kontrolowanego postępowania trzeba zauważyć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał w dniu 27 czerwca 2013 r. postanowienie znak [....] , nakładając na inwestorów obowiązki, o których mowa w art. 49b ust. 2 P.b. (k. 11 akt organu pierwszej instancji). Postanowienie zawierało uzasadnienie, w którym organ opisał swoje dotychczasowe ustalenia oraz zacytował przepisy art. 30 ust. 1 pkt 3 oraz art. 49b ust. 1 – 3 P.b. Nadto pouczył o służącym na postanowienie zażaleniu i podał – już nie uzasadniając wyliczenia – wysokość opłaty legalizacyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zawarł zatem w omówionym postanowieniu błędne pouczenie o zażaleniu. Uchybienie to przełożyło się na wynik sprawy, wprowadziło bowiem skarżących w błąd i wpłynęło na sposób ich postępowania skoro w terminie przewidzianym dla wniesienia zażalenie wystąpili oni do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły im prawidłowo wszystkich aspektów sprawy, nie sprostowały też pouczenia. W niniejszej sprawie miało to podstawowe znaczenie dla jej przebiegu. W szczególności, skarżący działając w przeświadczeniu, że postanowienie z dnia 27 czerwca 2013r. nie jest ostateczne i może być przez nich kwestionowane, wnieśli w dniu 8 lipca 2013r. (data stempla pocztowego) pismo, zatytułowane jako "Prośba". Zwracali się w nim do organu drugiej instancji o umorzenie postępowania w sprawie (k. 12 akt organu pierwszej instancji). Należy zauważyć, że pismo zostało wniesione przed upływem wskazanego przez organ pierwszej instancji terminu do wniesienia zażalenia ( postanowienie o nałożeniu obowiązków skarżącym doręczono w dniu 2 lipca 2013 r.), a także iż skarżący wnieśli go za pośrednictwem organu pierwszej instancji. A.D. i W.D. dołączyli do pisma plan sytuacyjny drogi projektowanej w pobliżu ich działki i spornego ogrodzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. , przesyłając pismo do organu odwoławczego zaznaczył, że może stanowić ono zażalenie (k. 13 akt organu pierwszej instancji). [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się w dniu 1 sierpnia 2013 r. do skarżących o wskazanie, czy wspomniane pismo stanowi zażalenie (k. 15g akt organu pierwszej instancji). Udzieloną przez skarżących pismem z dnia 7 sierpnia 2013r. (k. 15a akt organu pierwszej instancji) trudno uznać za jednoznaczną. Organ drugiej instancji pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. przekazał pismo skarżących z dnia 8 lipca 2013r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. (k. 15 akt organu pierwszej instancji). Mniej więcej równocześnie – w dniu 21 sierpnia 2013r. – organ pierwszej instancji zawiadomił skarżących o zakończeniu postępowania dowodowego, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz możliwości zgłoszenia żądań (k. 14 akt organu pierwszej instancji). Następnie – w dniu 6 września 2013 r. – wydał decyzję, nakazującą rozbiórkę odcinka ogrodzenia. We wniesionym odwołaniu (k. 6 akt organu drugiej instancji) skarżący wyraźnie wskazali, że odwołując się od pisma z dnia 27 czerwca 2013r. popełnili błąd, wynikający z jego niezrozumienia. Podnieśli, że chcą przedłożyć niezbędne dokumenty i zwrócili się z prośbą o wyznaczenie nowego terminu. Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na treść odwołania oraz poprzednie uchybienia, pomimo iż prowadza one do istotnego naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a., a także art. 112 w zw. z art. 144 k.p.a. Skarżący mieli prawo działać w przekonaniu, że postanowienie o nałożeniu obowiązku przedstawienia dokumentów nie uzyskało waloru ostateczności. Ponadto działania organu drugiej instancji wskazywały, że kwestia owego obowiązku podlega dalszemu rozpatrzeniu, w czym utwierdzać mogły pisma, kierowane przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dodatkowo dostrzec należy, że postanowienie organu pierwszej instancji zawierało jedynie wskazanie treści art. 49b ust. 1 – 3 P.b., zabrakło w nim natomiast wyraźnego i jednoznacznego stwierdzenia, że skutkiem nieprzedłożenia dokumentów w terminie będzie orzeczenie nakazu rozbiórki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie, że podejmując postanowienie w trybie art. 49b ust. 2 p.b. organ powinien pouczyć strony o skutkach uchybienia terminu złożenia dokumentów. Inwestor nie może ponosić negatywnych skutków takiego zaniechania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Kr 548/10, Lex Omega nr 753555). Z uwagi na skutki błędnego pouczenia, organy nadzoru budowlanego winne były udzielić stronom dokładnej informacji o ich sytuacji prawnej i skutkach upływu wyznaczonego terminu. Należało też wskazać, że mimo wniesienia pisma, zatytułowanego jako "prośba", postanowienie o nałożeniu obowiązku jest ostateczne, wykonalne, zaś termin do przedłożenia dokumentów biegnie nadal. W niniejszej sprawie organy niczego takiego nie zrobiły, co narusza zarówno zasadę zaufania, jak i informowania stron (art. 8 i art. 9 k.p.a.). Naruszenie to w sposób ewidentny wpłynęło na wynik sprawy. Dodatkowo dostrzec należy, że organ odwoławczy został przez skarżących wyraźnie poinformowany, że źle zrozumieli postanowienie z dnia 27 czerwca 2013 r., a żądane dokumenty są gotowi przedstawić. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Tymczasem winien był dostrzec, jak dalekie były skutki błędnego pouczenia oraz dalszych działań organów nadzoru budowlanego i podjąć środki, umożliwiające legalizację spornego obiektu. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Organ odwoławczy mógł zatem dokonać kontroli postanowienia o nałożeniu obowiązku. Uwzględniając skutki wprowadzenia skarżących w błąd efektem takiej kontroli winno być uchylenie decyzja organu pierwszej instancji. Ponowne rozpatrzenie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umożliwiłoby wydanie kolejnego, tym razem już prawidłowego i nie wprowadzającego w błąd postanowienia. Powyższe względy przemawiały za wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego pominą wydane w dniu 27 czerwca 2013 r. postanowienie i wydadzą kolejne oraz w zależności od wyniku tego etapu postepowania podejmą dalsze czynności. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze trzeba wskazać, że nie są one zasadne. Problemy z własnością nieruchomości nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Podobnie wniosek skarżących – nie rozwinięty zresztą – o zajęcie stanowiska w sprawie całej długości ogrodzenia nie mógł zostać uwzględniony. Kontrola sądowa sprawowana jest wyłącznie w granicach sprawy, zatem Sąd nie mógł orzekać o kwestiach, których nie dotyczyła zaskarżona decyzja. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Podstawę prawną orzeczenia zawartego w punkcie II. art. 152 p.p.s.a.