II SA/Kr 1263/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. K. i H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy l. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących S. K. i H. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2018 r. ([...]) na podstawie art. 97§1 pkt 4, art. 101, 123, 124, 125 kpa Burmistrz R. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz budową infrastruktury towarzyszącej (zbiornik szczelny, studnia kopana, instalacja wewnętrzna energetyczna) – na działce nr ewid.[...] położonej w R. przy ul. [...] – do czasu stwierdzenia przez sąd cywilny nabycia spadku po zmarłej R. R.. Uzasadniając postanowienie organ podał, że w dniu 2 czerwca 2017 r. H. i S. K. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz budową infrastruktury towarzyszącej (zbiornik szczelny, studnia kopana, instalacja wewnętrzna energetyczna) - na działce nr ewid.[...] położonej w R. przy ul. G. . Ustalono, że działka, na terenie której zlokalizowana ma być inwestycja sąsiaduje bezpośrednio z dz. ewid. nr [...] (KW nr [...]), której współwłaścicielka R. R. zmarła w dniu 25 czerwca 1995 r. W związku z powyższym podjęto działania mające na celu ustalenie spadkobierców zmarłej współwłaścicieli ww. nieruchomości. W konsekwencji, w dniu 6 marca 2018 r., zgodnie ze wskazaniami Sadu Rejonowego w C. zawartymi w postanowieniu o sygn.. akt I Ns [...] z dnia 5 lutego 2018 r. wezwano wnioskodawców o przedstawienie zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej R. R. sporządzonego przez notariusza, bądź o wystąpienie do sądu cywilnego o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej R. R.. W związku z powyższym orzeczono o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa, do czasu stwierdzenia przez sąd cywilny nabycia spadku po zmarłej R. R.. Na powyższe postanowienie S. K. i H. K. złożyli zażalenie. Podnieśli, że pismami z dnia 15 września 2017 r. i 21 lutego 2018 r. wnosili o nienadawanie współwłaścicielom drogi [...] statusu stron w postępowaniu z uwagi na brak oddziaływań inwestycji na działkę ewid. [...] oraz z powodu oczywistego braku naruszenia przez planowane inwestycje jakiegokolwiek interesu prawnego i wpływu inwestycji na zmianę praw i obowiązków właścicieli tej drogi. Dodali, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Żaden przepis ww. ustawy nie mówi o tym, że strona ma być zawsze ten, kogo nieruchomość bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji. Dlatego tez krąg stron postępowania co do zasady należy ustalać zgodnie z art. 28 kpa z uwzględnieniem indywidualnych cech każdej sprawy. Według żalących się bezpodstawnie rozszerzono krąg stron postępowania o współwłaścicieli dz. ewid. [...], mimo, że obszar oddziaływania planowanych inwestycji nie obejmuje działki nr [...]. Zachowane zostały wymagane prawem budowlanym odległości. Zjazd z działki na prywatna drogę wewnętrzna nie wymaga ustalenia WZ. Planowane inwestycje nie naruszają praw i obowiązków współwłaścicieli tej działki. Właściwy i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy krąg stron postępowania to odpowiednie urzędy oraz właściciele przylegających do dz. [...] działek budowlanych. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2018 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 97 §1 pkt 4 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podał, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego), którego rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 kpa (por. II SA/Rz 387/14, II SA/Go 141/11, II SA/Kr 112/12). W niniejszej sprawie nie jest jednak możliwe wydanie decyzji przez organ orzekający w sytuacji braku spełnienia warunku określonego w art. 10 § kpa. Odnosząc się do kwestionowanej przez żalących się konieczności sądowego ustalenia pełnego kręgu następców prawnych po zmarłej R. R., organ odwoławczy przytoczył w całości uzasadnienie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia 5 lutego 2018 r. sygn. akt I Ns [...]. Na powyższe rozstrzygnięcie S. K. i H. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Uzasadnienie skargi co do zasady stanowi powtórzenie motywów złożonego zażalenia. Nadto skarżący zarzucili opieszałość urzędników prowadzących sprawę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził konieczność jego uchylenia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 kpa od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu osób zainteresowanych i zawiadomienie ich o postępowaniu. Po pierwsze jednak obowiązek ten ma charakter proceduralny, co do zasady ma więc służyć zapewnieniu ochrony uprawnień procesowych osób zainteresowanych. Zagadnienie wstępne zaś, stanowiące niewyjaśniony problem materialnoprawny, jest zupełnie inną kategorię: nie istnieje dopóki ustalenie stanu sprawy, jego subsumcja i określenie sankcji są aktualnie możliwe. Po wtóre obowiązek ustalenia prawidłowego kręgu uczestników postępowania administracyjnego nie jest realizowany jednorazowo, lecz trwa aż do czasu zakończenia tego postępowania. Każdy, kto ma w tym prawny interes, winien być o postępowaniu zawiadomiony, bez względu na to, na jakim etapie tego postępowania nabył stosowne uprawnienia. To organ zatem winien ponownie ocenić, czy rzeczywiście wszystkim współwłaścicielom działki nr [...] przysługuje przymiot stron, a następnie, przy wykorzystaniu własnych możliwości, podjąć ewentualnie działania w celu umożliwienia tym osobom udziału w postępowaniu. Warto zauważyć, że w sprawie pojawiają się dane osobowe osób, które miałyby być następcami prawnymi R. R. (A. M. i R. M.). Dodać też należy, że zawarte w uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia 5 lutego 2018 ( I Ns 3/18) "wskazania" nie są dla organu administracji wiążące. Art. 153 ppsa odnosi się do wskazań zawartych w orzeczeniach sądów administracyjnych, a nie powszechnych. Organ, na zasadzie art. 365 § 1 kpc związany jest jedynie treścią postanowienia tj. oddaleniem wniosku o ustanowienie kuratora spadku po R. R.. Z powyższych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa uchylona postanowienia organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 100 w/w ustawy.