II SA/Kr 1264/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala A.B. we wniosku z dnia 13 stycznia 2016 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014r. (nr .....) o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalami usługowymi, garażami: podziemnym i naziemnym na terenie części działki nr [....] oraz zjazdami z dróg publicznych na terenie dz. nr [....] i nr [....] obr. [....] W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że ww. decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z rozstrzygnięcia tego wynika bowiem, że "kontynuowana" jest linia zabudowy o wysokości 19 m - podobnie jak wysokość budynku nr [....] przy ul. [....] w K. , co, zdaniem A.B. , jest sprzeczne z możliwościami wynikającymi ze stanu faktycznego, ponieważ w analizie urbanistycznej pominięto niższy dwukondygnacyjny budynek nr [....] przy ul. [....] w K. , a także złożony z czterech typowych kondygnacji mieszkalnych budynek nr [....] przy tej samej ulicy - również niższy niż 19 m. Z prostego zestawienia faktu bezpośredniego sąsiedztwa dużo niższego budynku, niż budynek nr [....] przy ul. [....] w K. z przepisami warunkującymi sposób kształtowania wysokości projektowanej nowej zabudowy wynika oczywista sprzeczność, która potwierdza to, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawcy, wydana decyzja skutkuje zabudową pogarszającą zdrowotne warunki bytowania w miejscu zamieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 2 czerwca 2016r., nr [....] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r. (nr .....). Organ administracyjny stwierdził, że ww. decyzja Prezydenta Miasta K. nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w przepisie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Kolegium nie dopatrzyło się także wystąpienia pozostałych przesłanek nieważnościowych. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A.B. , podtrzymując wcześniej zgłoszone zarzuty wobec zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z dnia 23 sierpnia 2016r., nr [....] , działając na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 1 w związku z art. 129 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz.23) utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie SKO z dnia 2 czerwca 2016r., nr [....] . W uzasadnieniu decyzji podzielono stanowisko SKO przemawiające za dopuszczeniem A.B. do postępowania w charakterze strony, jak również konkluzję, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r., (nr .....) nie jest obarczona żadna z wymienionych art. 156 § 1 pkt 1-7 wad nieważności. W ocenie organu administracyjnego, wskazywane przez A.B. naruszenie prawa nawet, jeżeli w istocie miałoby miejsce, nie dałoby się uznać za "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że zastosowane w kwestionowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji rozwiązania, co do wysokości wnioskowanego w ramach inwestycji budynku wielorodzinnego, znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawa – tj. w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz.1588). Dotyczące wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy, przepisy § 7 ust.1 - 4 w/w rozporządzenia, nie nakazują bowiem wprost dostosowania tej wysokości do niższych budynków istniejących w sąsiedztwie terenu inwestycji. Dalej podniesiono, że regulacja § 7 ust. 4 rozporządzenia przewiduje bowiem pewien zakres swobody przy ustalaniu wysokości nowej zabudowy, ograniczony wynikami analizy urbanistyczno -architektonicznej. Oznacza to odwołanie się do wiedzy specjalnej autora tej analizy. Ocena organu administracji publicznej, orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy - w postępowaniu głównym, a następnie odwoławczym, czy zaproponowane w projekcie decyzji w.z. rozwiązania, są prawidłowe, ogranicza się do sprawdzenia poszanowania przez autora projektu decyzji w.z. przepisów rozporządzenia, oraz zbadania, czy zostały one wyczerpująco, logicznie uzasadnione. Z kolei w postępowaniu nieważnościowym, zakres tej oceny się zawęża - dotyczy ona niesprzeczności przyjętego rozwiązania z przepisem prawa. Przepisy ww. rozporządzenia określające sposób ustalania wysokości nowej zabudowy nie zakazują natomiast wprost, nawiązania do wyższych budynków istniejących w sąsiedztwie terenu inwestycji, z pominięciem tych niższych, usytuowanych nawet w bezpośrednim sąsiedztwie. Wadliwość takiego rozwiązania mogłaby być ewentualnie skutecznie podniesiona i rozważona w postępowaniu odwoławczym, poprzez wykazanie, że nie zostało ono odpowiednio uzasadnione - co jednak nie miało miejsca. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję SKO z dnia 23 sierpnia 2016r. złożył A.B. W swojej skardze skarżący zarzucił organom obu instancji, że całkowicie zlekceważyły wymagania dotyczące zasad kształtowania bardzo istotnego parametru wysokości planowanej zabudowy (§ 7 ww. rozporządzenia). Kwestionując prawidłowość i zgodność z prawem zapisów zawartych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, skarżący w szczególności skupił się na wadliwie wyznaczonym parametrze ustalającym maksymalną wysokość planowanej zabudowy. Skarżący wskazał, że Prezydent Miasta K. w swoim dowolnym i arbitralnym rozstrzygnięciu (wadliwie pominął zabudowę istniejąca na dz. nr [....] czy na dz. nr [....] ) przeforsował, korzystne dla inwestora, a fatalne dla okolicznych mieszkańców rozwiązanie, dotyczące parametrów mającej powstać nowej zabudowy. W dalszej części skargi A.B. skupił się na opisywaniu negatywnych skutków występowania ciasnej, zbyt wysokiej i intensywnej zabudowy ( tj. np. wzrost stężenia spalin, wzrost poziomu hałasu, pogorszenie nasłonecznienia, pogorszenie warunków zdrowotnych). Zdaniem skarżącego pozostawienie ww. decyzji w obrocie prawnym tylko upewni organ administracyjny o słuszności niezgodnych z prawem, wieloletnich działań podejmowanych wobec obywateli, a także umocni inwestora w tryumfie i przekonaniu o opłacalności niezgodnych z prawem działań (...). W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów postępowania – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 czerwca 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 28 lutego 2014r., nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalami usługowymi, garażami: podziemnym i naziemnym na terenie części działki nr [....] oraz zjazdami z dróg publicznych na terenie dz. nr [....] i nr [....] obr. [....] ". Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że wyrażone w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowisko odnośnie odmowy stwierdzenia nieważności jest prawidłowe. Rozstrzygające dla niniejszej sprawy są enumeratywnie wyliczone przesłanki orzeczenia nieważności decyzji ostatecznej. Należy podkreślić, że tryb nieważnościowy, obok np. wznowienia, to nadzwyczajny tryb postępowania. W odróżnieniu jednak od wznowienia postępowania, które służy rozpoznaniu sprawy na nowo, nieważność decyzji można stwierdzić jedynie, gdy sama decyzja dotknięta jest wadą istotną, tkwiącą w samej decyzji. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Od początku postępowania skarżący upatrywał przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., a to w rażącym naruszeniu prawa przez organ. Na wstępie podkreślenia zatem wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego rozróżnia pojęcia "naruszenie prawa" i "rażące naruszenie prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy (por. także wyroki NSA z 8.11.2013r. o sygn. akt II GSK 1211/12 oraz z 03.06.2014 r. o sygn. akt II GSK 702/13). Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie dominuje jednolity pogląd w kwestii tego kiedy można mówić o rażącym naruszaniu prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na który powołuje się skarżący żądając unieważnienia ww. o warunkach zabudowy. Rażące naruszenie prawa występuje wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. (zob. wyr. NSA z 30.6.2010 r., I OSK 373/10, Legalis). Podobne stanowisko w tej kwestii zajmuje J. Borkowski, który uważa, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, Glosa do wyr. NSA w Krakowie z 19.11.1992 r., SA/Kr 914/92, s. 163). Pogląd zbieżny z wyżej zaprezentowanym punktem widzenia przyjął także Sąd Apelacyjny w wyroku z dnia 8 maja 2014r. (III AUa 892/13, niepubl.): "Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną «z rażącym naruszeniem prawa», o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji". Rażące naruszenie prawa wymaga spełnienia nie tylko przesłanki oczywistego naruszenia przepisu prawa, ale także i charakteru tego naruszenia, Nie każde naruszenie przepisu prawnego skutkuje zaistnieniem rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa dodatkowo wymaga ustalenia, że owo naruszenie nie daje się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, czyli o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym żadnych wątpliwości. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; a charakter tego naruszenia powoduje, że taka decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Istotne są także skutki, jakie decyzja wywołała, a więc czy nadają się one do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków, jakie muszą być spełnione do uznania, żeby ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że nie każde naruszenie przepisów, do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdyby dotyczyło sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Poszerzając przedstawione rozważania o analizę przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – a zatem spełniona jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania, czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawą do stwierdzania, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Uruchomienie zaś postępowania w tym przedmiocie wymaga złożenia przez inwestora (osobę zainteresowaną w ustaleniu warunków zabudowy) wniosku o ustalenie warunków zabudowy, o którym mowa w art. 52 ust. 1 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Z kolei przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego paragrafu granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast art. 54 (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 9 powołanego rozporządzenia wykonawczego) określają wymogi formalne decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy te przewidują, że decyzja taka określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.), a także zawiera część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Zarazem wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, również sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Przeprowadzenie analizy urbanistycznej na podstawie kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku, na podstawie kopii mapy katastralnej oraz w odpowiedniej skali (1:500 lub 1:1000) stanowi podstawowy obowiązkowy element postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Dopiero bowiem należycie wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego sąsiedztwo działki objętej inwestycją (tj. obszaru analizowanego) może stanowić punkt wyjścia do sformułowania wyników (wniosków) analizy, a dalej – w razie stwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (w tym kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy) – do ustalenia szczegółowych warunków zabudowy (wymagań dotyczących nowej zabudowy), wskazanych w przepisach § 4-8 rozporządzenia wykonawczego. Wszystko to powinno być poprzedzone skontrolowaniem przez organ architektoniczny kompletności wniosku. Analizując z kolei przepisy rozporządzenia wykonawczego, warto zauważyć, że podobnie jak u.p.z.p., rozporządzenie to zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy regulacje dotyczące ustalania parametrów dopuszczalnej w świetle "zasady dobrego sąsiedztwa" zabudowy (§ 4-8 rozporządzenia), jak i przepisy procesowe określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia) oraz wymogi formalne, które spełnić musi decyzja o warunkach zabudowy (§ 9 rozporządzenie). Te wykraczające poza minimum określone przepisami K.p.a. wymogi formalne, to konieczność sporządzenia zarówno tekstowej, jak i graficznej części decyzji oraz dołączenia do decyzji załącznika w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną oraz określenie wymogów, jakie spełnić muszą część graficzna decyzji i część graficzna analizy w zakresie rodzaju map, na kopii których są sporządzane oraz zastosowanej techniki graficznej. Ratio legis wprowadzenia tychże wymogów formalnych było niewątpliwie zapewnienie czynienia przez orzekające organy prawidłowych ustaleń faktycznych i co za tym idzie – zgodnego z prawem załatwienia sprawy. Z treści tych przepisów bowiem jednoznacznie wynika, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może być żadnych wątpliwości co do linii rozgraniczających teren inwestycji. Materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy również stanowią istotny wyznacznik dla przyszłej zabudowy, wobec czego nie powinny być obarczone wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów, zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tego rodzaju decyzje wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (patrz: wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06 i z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 611/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1601/06). Zatem podstawowym kryterium oceny decyzji o warunkach zabudowy pod kątem spełnienia wymogów formalnych powinno być zawsze spełnienie warunku czytelności i jednoznaczności decyzji administracyjnej, mając na uwadze skutki, jakie decyzja tego rodzaju wywołuje, w szczególności na płaszczyźnie prawa budowlanego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że zarzuty te skierowane są niemal w całości na wadliwą - zdaniem skarżących - analizę urbanistyczno-architektoniczną, będącą załącznikiem i podstawą wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z której to analizy wywiedziono – zdaniem skarżącego - nieprawidłowe parametry i wskaźniki inwestycji, a szczególności wskaźnik dotyczący ustalenia wysokości nowej zabudowy. Zdaniem bowiem skarżącego, analiza w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona w sposób tendencyjny, poprzez wybranie przede wszystkim działek o b. intensywnej zabudowie (np. dz. nr ....) oraz najwyższej zabudowie (np. dz. nr ....), z pominięciem zabudowy na dz. nr [....] czy na działce nr [....] . Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, że analiza sporządzona przed wydaniem decyzji z dnia 28 lutego 2014 r. zawiera tak istotne wady, że wydanie decyzji na jej podstawie jest obarczone rażącym naruszeniem prawa. W aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczno-architektoniczną (akta administracyjne, karty nr 141-145), która zawiera informacje co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego jak również informacje charakteryzujące teren w obszarze analizowanym. Analiza zawiera opis funkcji i cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. W ramach oceny legalności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego – uregulowanego art. 156-159 K.p.a.) trafnie Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie można czynić z tego nadzwyczajnego postępowania kolejnej instancji obejmującej merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tym samym niedopuszczalnym byłaby sytuacja, w której w ramach postępowania nieważnościowego dochodziłoby do merytorycznego ustalania parametrów danej inwestycji. Zarzut naruszenia § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Jak bowiem wynika z analizy (pkt 3e) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odniesiono do wysokości zabudowy na trzynastu działkach sąsiednich, a przy tym wskazano na wysokości zabudowy w obszarze analizowanym (wysokości zabudowy, bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji wynoszą od ok. 18 m na dz. nr [....] [....] [....] [....] do ok. 19,5 na dz. nr [....] oraz od ok. 18/19 m na dz. [....] [....] [....] oraz [....] [....] [....] do 27/28 m na dz. [....] . Dla elewacji nowej zabudowy ustalono wysokość do attyki - 19,50 (z tolerancją ± 5 m), lecz nie wyżej niż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku zlokalizowanego na dz. nr [....] , a wiec bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Zgodnie z brzmieniem § 7 ust.1 cyt. rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tak też uczyniono to w niniejszej sprawie. Powoływane przez skarżącego naruszenia pozostałych przepisów zawartych w § 7 ust.3-4 rozporządzenia nie mają miejsca. Mają one bowiem zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy wysokość na sąsiednich działkach przebiega tworząc uskok oraz gdy organ wyznacza inną wysokość planowanego obiektu niż wynika to z wysokości obiektów na działkach sąsiednich (żaden z tych przypadków w przedmiotowej sprawie nie miał miejsca). Zarzut w skardze, jakoby parametry analizy nie spełniały wymagań wynikających z § 7 rozporządzenia nie może uzasadniać uznania zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r. ustalająca warunki zabudowy nie zawiera uchybień, które należałoby zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Decyzja ta zawiera w szczególności załączniki, w tym załącznik nr 1 obejmujący warunki zabudowy. Załącznik nr 2 zawierający kopię mapy zasadniczej z zaznaczeniem granic obszaru analizowanego, liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, nieprzekraczalną linię zabudowy i granice terenu pod wjazd. Oba załączniki są należycie podpisane. Należy jeszcze raz podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa można byłoby mówić wówczas, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji (por. wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1383/14, LEX nr 2037324). Taka sytuacja nie ma miejsca w kontrolowanej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy dojść do wniosku, że brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO, którym organ nie stwierdził w toku postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 28 lutego 2014r., uchybień odpowiadających pojęciu "rażącego naruszenia prawa". Sąd przy tym podziela pogląd organu, iż być może dostrzeżone uchybienia mogłyby spowodować uchylenie - w postępowaniu odwoławczym - decyzji o warunkach zabudowy, jednakże nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, wobec braku zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Sąd nie podziela argumentacji skarżącego co do naruszenia przez Kolegium Odwoławcze art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa i w sposób wystarczający podało przesłanki uzasadniające odmowę unieważnienia decyzji z 28 lutego 2014r. Organ administracyjny nie naruszył zasady prawdy obiektywnej i w prawidłowy sposób uzasadnił wydane rozstrzygniecie. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że w tej sprawie miało miejsce naruszenie zasady zaufania obywatela do organów administracyjnych. Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza ona przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.