II SA/Kr 1265/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel, , po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 29 sierpnia 2024 r., znak: SKO.ZP/415/277/2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw. Burmistrz C. decyzją [...] z 11 czerwca 2024 r., znak: [...], odmówił P. Sp. z o.o. w W. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" wraz z wlz oraz kanalizacją kablową na działce nr [...] w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 29 sierpnia 2024 r., znak: SKO.ZP/415/277/2024, wydaną po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. w W., orzekło kasatoryjnie, wskazując przy tym, że adnotacje "adresat zmarł" na kopertach świadczą o śmierci strony postępowania (A. Z.). Skutki, jakie wywołuje śmierć strony, zależą od etapu postępowania: skierowanie decyzji do osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania czyni decyzję nieważną; wszczęcie postępowania wobec osoby nieżyjącej czyni to postępowanie postępowaniem nieistniejącym (czynność jest bezskuteczna), a wydaną w tym postępowaniu decyzję aktem nieistniejącym (II OSK 350/20). Niezależnie od daty śmierci strony decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa, bo nie ustalono spadkobierców nieżyjącego współwłaściciela działki i skierowano decyzję do osoby zmarłej, która nie mogła mieć statusu strony. Konieczne jest ustalenie daty śmierci, bo w sprawie może mieć zastosowanie art. 30 § 4 kpa (dot. śmierci w toku postępowania) i ewentualnie art. 30 § 5 kpa. Stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor, który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). Stronami mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz – w zależności od okoliczności – właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (IV SA/Wa 2802/16, II SA/Po 842/16). Do kręgu stron powinni być włączeni następcy prawni zmarłej strony. Orzeczenie merytoryczne przez Kolegium byłoby przedwczesne, bo czyniłoby iluzorycznym udział wszystkich stron postępowania. W sprzeciwie od powyższej decyzji [...] Stowarzyszenie [...] w K. o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 i art. 77 § 1 kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji Burmistrza tylko z tego powodu, że w toku postępowania odwoławczego ujawniono, że jedna ze stron zmarła, a jednocześnie nie ustalono, kiedy doszło do śmierci i nie ustalono w ramach postępowania uzupełniającego następców prawnych, aby wydać decyzję skierowaną do następców prawnych; Kolegium nie wykazało, aby Burmistrz naruszył jakikolwiek przepis prawa. W uzasadnieniu sprzeciwu podniosło, że nie wiadomo, czy śmierć nastąpiła w toku postępowania przed Burmistrzem, czy dopiero w toku postępowania przed Kolegium (przed wydaniem decyzji przez Burmistrza czy po); nie wiadomo, czy decyzja Burmistrza została doręczona przed czy po śmierci. Kolegium nie zebrało wystarczających dowodów na okoliczność, że strona zmarła. Kolegium nie mogło wydać decyzji uchylającej decyzję Burmistrza, bo gdyby się okazało, że ta ostatnia została ona doręczona osobie, która w chwili doręczenia nie żyła, to taka decyzja podlegałaby stwierdzeniu nieważności, a nie uchyleniu. Gdyby okazało się, że strona zmarła po doręczeniu decyzji Burmistrza, to Burmistrzowi nie można byłoby zarzucić naruszenia żadnych przepisów prawa procesowego. Decyzja Kolegium nie została doręczona ani spornej stronie ani jej następcom prawnym. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na sprzeciw podniosło, że ustalenie kręgu stron postępowania jest jedną z pierwszych czynności dokonywanych w toku postępowania administracyjnego. Okoliczność śmierci strony była znana już przed wejściem decyzji Burmistrza do obrotu prawnego, bo korespondencja wróciła z adnotacją "adresat zmarł". W każdym przypadku dalsze postępowanie nie może toczyć się bez udziału następców prawnych zmarłej strony. Ustalenie przez Kolegium następców prawnych, wydanie na nich decyzji i jej doręczenie im powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Następcy prawni nie mogliby bowiem kwestionować decyzji w trybie odwoławczym, a otrzymaliby od razu decyzję organu drugiej instancji. Nie uczestniczyliby zatem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. To zaś stanowiłoby pominięcie w stosunku do nich jednej instancji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a"), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na sprzeciw (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca (wnosząca sprzeciw) i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane w 2022 r., a organy prowadzą je ponownie (po uchyleniu ich decyzji wyrokiem z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 326/23). Z akt wynika, że Burmistrz zignorował fakt śmierci jednego ze współwłaścicieli działki, na której zlokalizowana ma być inwestycja celu publicznego. O ile bowiem w styczniu 2024 r. A. Z. osobiście odebrał zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego (k. 243), tak cała późniejsza korespondencja była konsekwentnie zwracana z adnotacją "adresat zmarł" (k. 290 – zawieszenie postępowania w marcu 2024 r., k. 320 – podjęcie zawieszonego postępowania w maju 2024 r., k. 341 – zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego w maju 2024 r., k. 373 – decyzja). W ocenie Sądu dostrzeżenie tej okoliczności przez Kolegium stanowiło wystarczającą podstawę do orzekania kasatoryjnego. Wada postępowania tego typu nie mogła być sanowana w toku postępowania odwoławczego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie decyzji wyłącznie takim osobom. Prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania rzutuje na całość postępowania administracyjnego, bo każda ze stron ma prawo do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji. Jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie uczestniczyły więc wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany był zastosować art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed Burmistrzem prowadziłoby do wadliwości decyzji wydanej przez Kolegium. Usunięcie tego uchybienia mogło nastąpić wyłącznie przez skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania – tym razem z uwzględnieniem wszystkich osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania. Skoro bowiem sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, a tożsamość ta musi dotyczyć nie tylko elementów przedmiotowych, ale także podmiotowych, to rozstrzygnięcie inne niż kasatoryjne prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935).