II SA/Kr 1266/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2025 r. sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa Gromnik z dnia 19 czerwca 2024 r. znak ZG.0172.8.2024 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa Gromnik na rzecz R. Ł. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19 czerwca 2024 r. znak ZG.0172.8.2024 Nadleśniczy Nadleśnictwa Gromnik odmówił udostępnienia na wniosek R. Ł. z dnia 24 kwietnia 2024 r. informacji publicznej w zakresie nagród pieniężnych, które w 2023 roku otrzymał Nadleśniczy Nadleśnictwa Gromnik w związku z pełnioną funkcją, z jednoczesnym podaniem daty przyznania każdej nagrody, rodzaju przyznanej nagrody, wysokości każdej z nagród. Organ ustalił, iż dane objęte wnioskiem wymagają analizy dokumentacji pracowniczej za cały 2023 rok oraz wyodrębnienia z niej informacji obejmujących wniosek, a następnie przetworzenie ich w taki sposób aby udzielić wnioskodawcy oczekiwanych informacji. Powyższe wymaga wykonania dodatkowych czynności administracyjnych, analitycznych i organizacyjnych. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 punkt 1 u.d.i.p: "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego." Nadto ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych stanowi, iż informacją przetworzoną jest taka gotowa informacja, którą na dzień złożenia wniosku, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje. Do udostępniania informacji publicznej przetworzonej po stronie podmiotu zobowiązanego podjęte muszą być pewne dodatkowe czynności, które w szczególności polegają na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. W związku z powyższym, przygotowanie wnioskowanych danych niewątpliwie należy do informacji przetworzonej w rozumieniu u.d.i. p. Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Poprzez użycie zwrotu "szczególnie istotne" ustawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego, bowiem nie wystarczy, aby udzielenie informacji było istotne z punku widzenia interesu publicznego, ale musi być ono "szczególnie istotne". Wnioskodawca musi więc wykazać, że informacje które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, że działa on w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowany ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania społeczeństwa. W swoim wniosku Pan R. Ł. zaznaczył: " z daleko posuniętej ostrożności podaję, że udostępnienie wnioskowanej przeze mnie informacji publicznej jest szczególnie istotne da interesu publicznego, ponieważ przyczyni się do transparentności działalności osób zarządzających majątkiem Skarbu Państwa i pełniących funkcję Nadleśniczych Nadleśnictw w Lasach Państwowych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Ze względu na ogólnikowość cytowanego powyżej uzasadnienia pismem z dnia 08.05.2024 r. skierowanym na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. Organ zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie zakresu, w jakim udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, określając jednocześnie 7-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi. Równocześnie wnioskodawca został poinformowany o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 24 czerwca 2024 roku. Ze względu na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią informacje proste, informacją przetworzoną, których udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. W terminie wskazanym w piśmie z dnia 08.05.2024 r. wnioskodawca nie ustosunkował się do treści wezwania z dnia 08.05.2024 r. Z decyzją tą nie zgodził się R. Ł., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego (ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz przepisów prawa procesowego (kodeksu postępowania administracyjnego). Wskazuje, że Nadleśniczy Nadleśnictwa Gromnik przed wydaniem swojej decyzji z dnia z dnia 19 czerwca 2024 roku nr ZG.0172.8.2024 nie zawiadomił go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia wniosków dowodowych w ciągu 7 dni od doręczenia takiego zawiadomienia. Gdyby został powiadomiony o takim prawie to z pewnością złożyłby wiele dowodów, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej prostej i bez większych trudności powinna zostać mu wydana w całości zgodnie z żądaniem. Wskazuje, iż niezrozumiałe są przyczyny, dla których Nadleśniczy Nadleśnictwa Gromnik w zaskarżonej decyzji z dnia G. z dnia 19 czerwca 2024 roku nr ZG.0172.8.2024 uznał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz.1267). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22). Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz.935, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej zwanej u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania od określonych podmiotów informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony przez organ albo poprzez udzielenie żądanej informacji albo w drodze wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji z przyczyn wskazanych w przepisach prawa (wynikających ograniczeń w dostępie do informacji określonych w art. 5 u.d.i.p. oraz w przepisach szczególnych) względnie poprzez poinformowanie wnioskodawcy (w drodze czynności materialno–technicznej – pismem), że wnioskowanej informacji organ nie posiada lub, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie wskazuje się, że "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona." (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 18/24). Ponadto w orzecznictwie NSA podnosi się, iż "w każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi itd. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego." (wyrok NSA z dnia 28 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 18/24). Kwestia, czy żądana informacja stanowi informację prostą (tak jak wskazał skarżący), czy też informację przetworzoną (tak jak przyjął organ), może stanowić przedmiot oceny sądu kontrolującego zgodność decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydanej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że poza sporem pozostaje okoliczność, że wniosek R. Ł. dotyczył informacji publicznej, zaś organ, do którego wniosek został skierowany jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Okolicznością sporną jest natomiast to, czy jest to informacja prosta, czy przetworzona. W ocenie Sądu jest to informacja prosta, nie zaś jak twierdzi organ informacja przetworzona. Wniosek obejmuje dane dotyczące jednej osoby, nagród przyznanych w konkretnym roku (2023), daty, rodzaju i wysokości każdej z nagród. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji brak jest konkretnych informacji odnoszących się do nakładu pracy, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników. Przy tak zakreślonych granicach wniosku w świetle akt sprawy stwierdzić należy, że proces powstawania informacji nie będzie angażować podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy w stopniu utrudniającym wykonywanie zadań organu. W świetle powyższego skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. z tego też powodu podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz R. Ł. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Na kwotę tę składają się koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 złotych oraz kwota uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.