II SA/Kr 1270/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. [...] Sp. z o.o. Sp. k. w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala. [pic] Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 11 kwietnia 2014 r., Nr [....] (znak: [....] ), na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 poz. 1409, zwanej dalej w skrócie P.b.) oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa), po rozpatrzeniu zgłoszenia [....] Sp. z o.o. Sp. k. w W . z dnia 7 kwietnia 2014 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako "montaż prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją i oświetleniem", na budynku na działce nr [....] obr. [....] przy [....] w K. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgłaszający nie dostarczył prawidłowo złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie uściślił jednoznacznie rodzaju zgłaszanych robót budowlanych oraz nie wyjaśnił, czy budynek, na którym ma zostać zamieszczona reklama jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym oraz czy przesłaniane okna są oknami mieszkań zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto nie dołączył odpowiedniej opinii osoby uprawnionej stwierdzającej zgodność konstrukcji z odpowiednimi przepisami, opisu technicznego oraz ostatecznego pozwolenia konserwatorskiego, ze względu na lokalizację zgłaszanych robót na terenie urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków pod nr [....] . W odwołaniu od ww. decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 14 § 1 kpa w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez załatwienie sprawy w formie dokumentu niebędącego dokumentem elektronicznym, naruszenie art. 109 w zw. z art. 39 1 kpa poprzez doręczenie odwołującemu dokumentu niebędącego decyzją w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, a jedynie odpisem decyzji, naruszenie art. 30 ust. 2 P.b. i niewezwanie inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, pomimo stwierdzenia przez organ występowania braków zgłoszenia oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 10, 11, 77 oraz 107 § 1 kpa. Wojewoda [....] decyzją z dnia 22 maja 2014 r., nr [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 P.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że organ I instancji, zgodnie z żądaniem inwestora, przesłał na wskazany przez niego adres skrzynki elektronicznej przedmiotową decyzję i otrzymał Urzędowe Poświadczenie Doręczenia. Zdaniem organu doręczenie decyzji w formie dokumentu niebędącego dokumentem elektronicznym nie pozbawiło strony możliwości działania i skutecznego wniesienia przez nią środka zaskarżenia, zatem dostarczenie decyzji w formie innej niż elektroniczna nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, opinia konserwatorska dotycząca projektowanych robót wskaże, czy inwestycja może być realizowania na podstawie zgłoszenia czy też, jako usytuowana na budynku objętym ochroną konserwatorską, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc to pod uwagę, wezwanie inwestora do uzupełnienia dokumentów było bezcelowe, gdyż dopiero po uzyskaniu opinii konserwatora inwestor powinien podjąć właściwe działanie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [....]Sp. z o.o. Sp. k. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1. art. 14 § 1 kpa w związku z przepisem art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 roku o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji załatwił sprawę w formie dokumentu będącym dokumentem elektronicznym, 2. art. 30 ust. 2 P.b. i niewezwanie inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, pomimo stwierdzenia przez organ występowania braków zgłoszenia, 3. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 1 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, naruszenie zasady legalności działania, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niezasadne wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót, 4. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw, w sytuacji gdy właściwym było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym odnoszącym się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, skarżąca wskazała, iż pomimo wyraźnego wskazania przez nią naruszeń organu pierwszej instancji, istniejące nieprawidłowości nie zostały usunięte w postępowaniu przed organem odwoławczym. W piśmie odniesiono się do stanu faktycznego z innej sprawy dotyczącej bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego wobec zrealizowania inwestycji będącej przedmiotem zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, nie doszło bowiem do naruszenia prawa dającego podstawę do jej uchylenia. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi, wskazującego, że decyzja organu pierwszej instancji nie weszła do obrotu prawnego Sąd podziela w tym względzie pogląd wyrażony w sprawie II SA/Kr 85/14, że zgodnie z art. 110 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z przepisu tego nie można wywieść, że decyzja doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym. Przyjęcie, że niedoręczona decyzja nie istnieje w sensie prawnym oraz że doręczenie decyzji jest równoznaczne z jej wydaniem, pozbawia art. 110 kpa nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu. Decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Taka decyzja jest decyzją, którą organ wydał i jest on związany tą decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia "o ile kodeks nie stanowi inaczej". Ponadto, nie kwestionując istotnego znaczenia doręczenia lub ogłoszenia stronie decyzji, należy podkreślić, że wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana. Datą wydania decyzji pisemnej nie jest data jej doręczenia stronie, lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji (tak: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), opubl. w LEX). Podkreślić też należy, że fakt złożenia przez stronę odwołania od decyzji pierwszej instancji w terminie świadczy o tym, że uchybienie organu przepisom o doręczeniu decyzji nie wywołało dla strony negatywnych skutków i nie pozbawiło jej możliwości obrony swych praw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 39 1 § 1 kpa poprzez doręczenie decyzji I instancji za pośrednictwem poczty polskiej zamiast w formie elektronicznej, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił również (jak w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 85/14) w całości pogląd wyrażony przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 18.09.2013 r. sygn. II SA/Wr 420/13, z którego wynika, że art. 39 1 § 1 kpa nie wyłącza zasady pisemności postępowania administracyjnego. Jeśli więc doręczenie decyzji nastąpiło do rąk adresata (lub jego pełnomocnika), choćby w formie papierowej, to nie można powiedzieć, że nie doszło do doręczenia decyzji w jeden z przewidzianych przez kpa sposobów. Tak doręczona decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego, bowiem strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią. Niedopuszczalna byłaby natomiast sytuacja odwrotna, a mianowicie gdyby organ doręczył decyzję w formie dokumentu elektronicznego, mimo iż strona o to nie wnioskowała i nie uzyskano na to jej zgody. Takie doręczenie nie wywołałoby skutku, a to z tej przyczyny, że nie można by było uznać, że strona miała możliwość zapoznania się z decyzją. Racjonalny ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że umiejętność czytania jest powszechna (stąd zasada pisemności postępowania), natomiast nie jest powszechne posiadanie komputera z dostępem do Internetu (stąd warunkowy charakter doręczeń elektronicznych). Dlatego, że w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, pomimo iż doszło do naruszenia przepisu art. 39 1§ 1 k.p.a. na etapie doręczenia decyzji organu l instancji, to jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Co do kolejnych zarzutów skargi, podnieść należy, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 30 P.b., w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 28 ust. 1 P.b. - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Prowadzenie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatem zasadą, natomiast wyjątki od niej zostały określone m.in. w art. 29 P.b. W art. 30 P.b. określono natomiast, w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi zamiast uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 30 ust. 2 P.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Niewątpliwie zgłoszenie skarżącej miało liczne braki, które wytknął organ I instancji. I pomimo, że – co do zasady – organ przed wniesieniem sprzeciwu winien wezwać o uzupełnienie zgłoszenia, to w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak pozwolenia konserwatora zabytków "konieczność" takiego wezwania nie występowała. Pamiętać też należy, że nic nie stało na przeszkodzie, aby brakujące dokumenty spółka dołączyła do odwołania. Ponadto ze względu na lokalizację zgłaszanych robót na terenie urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków, organy prawidłowo rozważały, choć zdaniem Sądu zbyt pobieżnie, w ogóle możliwość wykonania zgłoszonych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia w świetle art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b., który wyłącza urządzenia reklamowe usytuowane na obiektach (w tym na obszarach) wpisanych do rejestru zabytków z katalogu robót które mogą być przyjęte w formie zgłoszenia. Na podstawie art. 39 ust. 1 P.b. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego konserwatora zabytków. Organy winny zatem jednoznacznie ustalić, czy skoro budynek przy ul. [....] znajduje się na obszarze, który został wpisany do rejestru zabytków, to czy wykonanie na nim zgłoszonych robót budowlanych – "montaż prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją i oświetleniem" wymaga legitymowania się pozwoleniem na budowę i zgodą wojewódzkiego konserwatora zabytków, czy też zgłoszeniem, również poprzedzonym ww. zgodą. Brak jednak takiego ustalenia i oceny nie podważa legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, skoro uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru jest wymagane zarówno przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (należy je dołączyć do wniosku - art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b. ), jak i przed dokonaniem zgłoszenia (art. 30 ust. 2 zdanie 2 P.b. w zw. art. 38 ust. 8 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.