II SA/Kr 1274/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2007 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Wojewody M. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją Starosty W. z dnia [...] 2004 roku znak [...] orzeczono o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. C. oraz J. i C. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych i gazowych LPG wraz z zapleczem handlowo-gastronomiczno-noclegowym i parkingami, szczelnym zbiornikiem wybieralnym na działce nr 414/3 w T., przyłącza elektrycznego na działkach nr 414/3, 415/5, 1228/1 w T., kanalizacji opadowej na działkach nr 414/3, 414/5 i 408 w T., wewnętrznej instalacji wodnej, kananalizacyjnej, elektrycznej, grzewczej i wentylacyjnej. W dniu [...] 2004 roku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. wniosła odwołanie od decyzji Starosty W. z dnia [...] 2004 roku znak [...] podnosząc, że o wydaniu przedmiotowego orzeczenia dowiedziała się dopiero w dniu [...] 2004 roku przeglądając akta w Starostwie w W., oraz zarzucając iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu powyższego skarżąca wskazywała, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B., której adres uwidoczniony jest uwidoczniony w Krajowym Rejestrze Sądowym jako ul. [...] została pominięta w toku postępowania, a korespondencję kierowano na adres nie będący nigdy adresem Spółki. Taka sama sytuacja miała miejsce w postępowania przed Inspektorem Sanitarnym, a tymczasem od jego postanowienia przysługiwało Spółce zażalenie. Kwestionując dalej prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji podawała, że zmiana do planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. - zatwierdzona Uchwała Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] 1999 roku opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. Nr. [...], poz. [...] z dnia [...]1999 roku - dla działki 414/1 dopuszcza lokalizację stacji paliw z pełną infrastrukturą w § 3 .pkt 9 , lit b - wjazd i wyjazd do drogi Krajowej za pośrednictwem wspólnego układu komunikacyjnego do wszystkich działek powstałych z podziału działki 414/1. Decyzja natomiast uwzględnia dojazd zjazdem publicznym tylko dla działki 414/3, pozbawiając pozostałe działki dostępu do drogi publicznej. W decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie z dnia [...] 2004 roku wskazano, że projektowany zjazd ma obsługiwać także nieruchomości nr 414/2 i nr 414/4 wydzielonym układem komunikacyjnym, co podlega uregulowaniu w Sądzie Rejonowym w W., gdzie do sygn. akt [...] toczy się postępowanie w sprawie uregulowania wspólnego układu komunikacyjnego po terenie działki 414/3 do działek nr 414/2 ,414/4 i 414/5. Sprawa ta nie została zakończona prawomocnym wyrokiem, a użytkownicy wieczyści działki 414/3 nie wyrażają zgody na przejazd po ich działce. Postanowieniem Wojewody M. z dnia [...] 2004 roku znak [...], na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono wniesienie powyższego odwołania z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia podano, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja została doręczona odwołującej się w dniu [...] 2004 roku. Termin do wniesienie odwołania liczy się zatem od dnia [...] 2004 roku, a jego upływ nastąpił z dniem [...] 2004 roku. Odwołanie od decyzji wniesiono dnia [...] 2004 roku, zatem przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienie odwołania, o którym pouczono w decyzji nie został dotrzymany. Niezachowanie tego terminu, który jest terminem zawitym (tj. takim, z niezachowaniem którego k.p.a. lub inna ustawa wiąże ujemny skutek dla strony), powoduje utratę prawa do skutecznego wniesienia odwołania. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] 2004 roku znak [...]Sp. z o.o. z siedzibą w B. domagała się jego uchylenia zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to art. 129 § 1 k.p.a. Skarżąca podawała, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji była stroną, zatem decyzja o pozwoleniu na budowę powinna zostać jej doręczona. Doręczenia takiego dokonano na ręce A. C., zaś nie może ono zostać uznane za skuteczne. A. C. została w dniu [...] 2004 roku notarialnie umocowana do reprezentowania strony skarżącej jedynie w zakresie zawarcia umowy przeniesienia na rzecz Spółki tytułem wkładu niepieniężnego prawa użytkowania wieczystego przysługującego W. i J. G. Wynika stąd jasno, że pełnomocnictwo dla wyżej wymienionej zostało udzielone do dokonania jedynie poszczególnej czynności, a o takim charakterze pełnomocnictwa świadczy również tryb jego udzielenia. Jest ono pełnomocnictwem udzielonym przez wspólników na nadzwyczajnym zgromadzeniu, w oparciu o art. 210 k.s.h.- chodzi tu o pełnomocnika do dokonania czynności prawnej między Spółką, a członkiem jej zarządu. Wszystko to jednoznacznie przesądza o szczególnym charakterze udzielonego pełnomocnictwa. Nie mieściło się z pewnością w jego zakresie pełnomocnictwo do odbierania w postępowaniu administracyjnym bieżącej korespondencji kierowanej do Spółki, A. C. nie występowała także jako jej organ albo jej prokurent, nie była pełnomocnikiem spółki. W tej sytuacji nie posiadała uprawnienia do odbioru korespondencji, a doręczenie na jej ręce decyzji administracyjnej nie może być uznane za skuteczne doręczenie decyzji Spółce. Błędne doręczenie decyzji przeznaczonej dla spółki wyniknęło z niewłaściwego posłużenia się przez Starostę treścią wpisów w rejestrze gruntów i ujawnienia A. C. jako pełnomocnika do nabycia prawa rzeczowego. Skarżąca zwróciła nadto uwagę, że sposób reprezentacji Spółki oraz jej siedziba są ujawnione w rejestrze przedsiębiorców, a jak wynika z ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, jego treść jest jawna i nikt nie może zasłaniać się jej nieznajomością wpisów. Skoro nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji stronie, nie rozpoczął się również bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. Nie można zatem stwierdzić, że odwołanie zostało wniesione po terminie. Do skargi załączono wypisy aktów notarialnych z dnia [...] 2004r. Rep. [...] i Rep. [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. nie sformułował wniosków co do sposobu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, pozostawiając sprawę do uznania Sądu. Wskazywał, że w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa dla A. C. od organów skarżącej Spółki, niemniej stwierdzić należy, że organy działają w zaufaniu do dostarczonych przez wnioskodawców i strony dokumentów, tak więc organ architektoniczno-budowlany nie mógł kwestionować ich aktualności. Uaktualnianie wpisów, w tym także w rejestrach gruntów, spoczywa na zainteresowanych stronach, a na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego strona skarżąca nie kwestionowała doręczenia dokonanego na adres A. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., przewidziane w art. 123 § 1 - 2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nie rozstrzygające o istocie sprawy, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości tego postanowienia i nie może dotyczyć niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych rozstrzyganych w decyzji. Ograniczając rozważania wyłącznie do prawidłowości zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną w zakresie, w jakim nawiązuje do niewyjaśnienia przez organ odwoławczy wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą - także w kwestiach incydentalnych, czy natury formalnej - na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynikał między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, któremu towarzyszą określone uprawnienia stron w postępowaniu dowodowym, w postaci prawa zgłaszania wniosków oraz uczestniczenia w czynnościach. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta art. 124 § 1- 2 k.p.a., który stanowi o powinności zawarcia w postanowieniu między innymi uzasadnienia faktycznego i prawnego. Obowiązkiem organu orzekającego w ramach motywowania rozstrzygnięcia jest nadto ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Winno ono znaleźć się w uzasadnieniu postanowienia, zaś brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi podobnie jak w sytuacji wydania decyzji naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ). Dokonując kontroli legalności postanowienia Wojewody M. z dnia [...] 2004 roku znak [...] należy stwierdzić, że narusza ono wymogi wynikając z powołanych wyżej przepisów prawa, w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na osnowę przedmiotowego postanowienia stwierdzającego wniesienie z uchybieniem terminu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B., reprezentowanej przez Prezesa Zarządu W. G., działającej przez pełnomocnika A. G. W uzasadnieniu postanowienia brak jednak jakichkolwiek wyjaśnień dotyczących wyżej wskazanego sposobu reprezentacji Spółki i jej działania przez pełnomocnika, zaś w aktach administracyjnych organu pierwszej i drugiej instancji wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego, pełnomocnictwa, albo innych dokumentów urzędowych lub prywatnych potwierdzających prawidłowość takich wskazań. Pomimo iż z twierdzeń odwołania wynika, że uznawana za stronę w przedmiotowej sprawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. nie otrzymała decyzji organu pierwszej instancji oraz wcześniejszych zaskarżalnych orzeczeń, te istotne kwestie, z którymi wiążą się okoliczności związane z adresem siedziby Spółki, jej reprezentacją, istnienia pełnomocnictw, ich skuteczności i zakresu - z uwzględnieniem między innymi sposobu dokonywania doręczeń korespondencji kierowanej do tego podmiotu w postępowaniu prowadzonym przez Starosty W. pozostały poza ustaleniami i rozważaniami organu drugiej instancji, który ogólnikowo wskazuje na doręczenie decyzji organu pierwszej instancji w dniu [...] 2004 roku, pomijając jego skuteczność i nie odnosząc się do udziału tego podmiotu we wcześniejszej fazie postępowania. Wskazane uchybienia przepisom proceduralnym mogły mieć istotny wpływ dla rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu i nakazują uznać je za przedwczesne. Zważyć należy także, że pismo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. z dnia [...] 2004 roku podpisane nie przez pełnomocnika, lecz przez Prezesa Zarządu W. G. zostało co prawda nazwane odwołaniem, ale zawiera w sobie treści dotyczące pozbawienia tej strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a takie twierdzenia nawiązują do podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym kontekście należy wskazać na prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] 2000r. sygn. akt I SA 1351/99 (nie publ., zam. zb. LEX nr 78928) i podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym sprawę pogląd, w myśl którego - "Jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu, decyzja nie została jej doręczona i stała się ostateczna, a o wydanej decyzji strona dowiedziała się w późniejszym czasie, to pisma domagającego się zmiany tej decyzji, choćby zatytułowane zostało "odwołanie", za takie uznać nie można. Obowiązkiem organu jest wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy ustalenie, czy pismo pochodzi od strony postępowania, a jeżeli tak - podjęcie czynności w sprawie wzruszenia ostatecznej decyzji, w zależności od okoliczności sprawy, nawet gdy pismo wyraźnego wniosku nie zawiera. Taki tok postępowania nakazuje zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 kpa, a także, wynikający z art. 9 kpa, obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania." Dokonanie przez organ odwoławczy pełnych i prawidłowych ustaleń dotyczących doręczenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. decyzji organu pierwszej instancji ma zatem również znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia pisma tego podmiotu z dnia [...] 2004r. oraz wyjaśnienia jego charakteru z uwzględnieniem obowiązków organu wynikających z art. 9 k.p.a. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, zaś wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej jego kontroli, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t.14), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., zaś rzeczą Wojewody M. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień. O kosztach postępowania sądowadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt II sentencji wyroku.