II SA/Kr 1274/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 lipca 2025 r., znak: WI-I.7840.17.6.2024.MO w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego W. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 18 lipca 2025 r. znak: WI-I.7840.17.6.2024.MO, po rozpoznaniu odwołań M. L. i W. L., utrzymano w mocy decyzję Starosty Miechowskiego Nr 265/2024 z 12 września 2024 r., znak: BA.6740.200.2024.AK w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Starosta zatwierdził K. D. i P. D. projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego p.n.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodociągowa, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, gazową, elektryczną i wentylacją mechaniczną z rekuperacją, instalacjami zewnętrznymi: gazową i elektryczną oraz przyłączem wodociągowym, budową muru oporowego na działce o nr ewidencyjnym [...] w M.. W odwołaniach od powyższej decyzji zarzucono naruszenie szeregu przepisów. M. L. zarzuciła m.in. brak powołania biegłego hydrologa, brak oceny projektowanego muru oporowego przy znacznym podniesieniem poziomu powierzchni działki, zdezaktualizowanie mapy do celów projektowych poprzez nawiezienie znacznych mas ziemnych, brak ustalenia, czy inwestycja nie pogarsza stosunków wodnych w sąsiedztwie oraz czy nie utrudnia zagospodarowania działki nr [...]. W. L. zarzucił z kolei brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a ponadto miał również zastrzeżenia względem projektowanych murów oporowych, stosunków wodnych oraz znacznego podniesienia poziomu terenu przez inwestorów. Zarzucił także naruszenie przepisów proceduralnych poprzez uniemożliwienie mu wzięcia udziału w oględzinach, czy nieuwzględnienie jego wniosku o powołanie biegłego hydrologa. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że projekt opracowany został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, a inwestorzy złożyli oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Załączono opinię geotechniczną dla planowanego obiektu określającą proste warunki gruntowe oraz I kategorię geotechniczną. Zakres projektowanych prac nie jest zaliczany do inwestycji, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Na terenie opracowywanych działek nie występują podlegające ochronie formy przyrody. Teren inwestycji nie znajduje się na obszarze Natura 2000 i zaplanowana inwestycja nie ma negatywnego wpływu na ww. obszar. Działki inwestycyjne nie są wpisane do rejestru zabytków oraz jak również do gminnej ewidencji zabytków. Przedmiotowe zamierzenie budowlane nie jest realizowane na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Działki inwestycyjne znajdują się na terenie objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXI/481/2017 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 7 lipca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Miechów (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2017.4964 3 z 26 lipca 2017 r.), wraz ze zmianą zatwierdzoną Uchwałą Nr VII/75/2019 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 18 kwietnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 30 kwietnia 2019 r. poz. 3541), Uchwałą Nr XXXI/517/2022 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 10 lutego 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 22 lutego 2022 r. poz. 1188), Uchwałą Nr XXXV/570/2022 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 1 czerwca 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 10 czerwca 2022 r. poz. 4111), Uchwałą Nr IV/31/2024 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 20 czerwca 2024 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 1 lipca 2024 r. poz. 4386). Inwestycja usytuowana jest na obszarach oznaczonych symbolami G.MN.4 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz KDZ6 – tereny dróg publicznych – drogi zbiorcze. Zdaniem Wojewody inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu, tj.: - planowany obiekt to budynek mieszkaniowy jednorodzinny wolnostojący (przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna m. in. wolnostojąca); - powierzchnia biologicznie czynna wynosi 62,51 % (teren biologicznie czynny - minimum 50 %); - wskaźnik intensywności zabudowy 0,29 (intensywność zabudowy 0,01-0,7); - wysokość budynku, liczona od poziomu terenu istniejącego w miejscu najniżej położonego wejścia do budynku lub jego części, znajdującego się w pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej powierzchni najwyżej położonego punktu przykrycia dachu wynosi 9,78 m (maximum 10,0 m); - forma dachu: dach dwupołaciowy o kącie nachylenia 40 st., w ciemnej tonacji; - elewacje w kolorach stonowanych o jasnych tonacjach z dopuszczeniem ciemnych barw dla elementów wykończeniowych; - zaprojektowano 2 miejsca postojowe dla samochodów osobowych usytuowane w garażu (minimum 1 miejsce/1 budynek mieszkalny łącznie z garażem). Zdaniem organu projekt jest również zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225, zwanego dalej: WT) pod kątem: - odległości budynku mieszkalnego od granic działek sąsiednich, które wynoszą 7,19 m, 9,14 m, 16,79 m oraz 5,21 m; - przesłaniania i nasłoneczniania (brak jest budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, zlokalizowanych na działkach sąsiednich); - szerokości miejsc parkingowych. Jeżeli chodzi o odprowadzanie wód opadowych, to może ono nastąpić na teren biologicznie czynny, zgodnie z § 28 ust. 2 WT. Projektant przedłożył analityczne obliczenia zagospodarowania opadów atmosferycznych na terenie działki inwestycyjnej i zaznaczył czytelnie na rysunku PZT kierunki ich spływu z projektowanego budynku i powierzchni utwardzonej (ciągów komunikacyjnych). Jak wynika z przedłożonego materiału dowodowego, przedmiotowa inwestycja usytuowana została na terenie, na którym zastosowano nasyp - w miejscu lokalizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego - który jest niezbędny w celu możliwości realizacji potrzeb wnioskowanej inwestycji ze względu na zalecenia wskazane dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego w opinii geotechnicznej. Zgodnie z tymi zaleceniami budynek zrealizowano jako obiekt niepodpiwniczony, usytuowany na nasypie. Zastosowany nasyp, jako że będzie położony powyżej terenu istniejącego - gdzie zalega woda gruntowa - będzie w stanie przyjąć i częściowo retencjonować wody opadowe. Z dokumentacji projektowej wynika, że podniesienie terenu w nasypie stanowi poziom 287.80 m n.p.m., przy poziomie istniejącego terenu w tym miejscu w zakresie 286.95 m n.p.m. do 287.05 m n.p.m., co stanowi o ww. możliwościach retencji. Jednocześnie, w celu ochrony przed zalewaniem działek inwestycyjnych i sąsiednich, zaprojektowano mury oporowe wzdłuż granicy z działką nr [...], działką nr [...] i działką nr [...], w takich odległościach w stosunku do budynku, że zabezpieczają znaczną część powierzchnię nieruchomości inwestycyjnej (około 70 %). Sposób zaprojektowania murów oporowych wskazuje na ochronę przed spływem wód powierzchniowych na nieruchomości sąsiednie, a organ odwoławczy nie ma podstaw prawnych, aby podważać stanowisko i kompetencje projektanta w tym zakresie. Organ odwoławczy ocenił również, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wymogami przeciwpożarowymi (§ 271 WT). Następnie Wojewoda odniósł się do zarzutów odwołania. W odniesieniu do zarzutu braku powołania biegłego ds. hydrologii organ wyjaśnił, że w dokumentacji projektowej przedstawiono opinię geotechniczną dla określenia warunków gruntowo-wodnych, gdzie określono rozpoznane warunki wodne dla terenu inwestycji, a w jej wnioskach wskazano na możliwość realizacji inwestycji przy zastosowaniu wskazanych zaleceń. Wobec tego nie było podstaw formalno-prawnych do powołania biegłego. W zakresie zarzutu braku przeprowadzenie dodatkowej analizy i oceny projektu muru oporowego na działce nr [...], sąsiadującej z działką będącą własnością odwołujących, wyjaśniono, że w projekcie architektoniczno-budowlanym został przedstawiony projekt muru oporowego wraz z ogrodzeniem prefabrykowanym, a parametry tej budowli zostały określone na przedłożonych widokach tej budowli. W kwestii braku projektu technicznego w dokumentacji projektowej wyjaśniono, że projekt techniczny jest wymaganą częścią projektu budowlanego, ale nie jest wymagany do uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu braku możliwości zapoznania się z uzupełnionymi dokumentami przez projektanta, dotyczącymi muru oporowego przez wydaniem zaskarżonej decyzji wskazano, że strony miały możliwość przeglądnięcia akt i ustosunkowania się do całokształtu materiału dowodowego. Wprawdzie inwestor uzupełnił dokumentację projektową w zakresie graficznego określenia technicznych parametrów murów oporowych w dniu 4 września 2024 r., a zatem po otrzymaniu zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i po wskazanej tam dacie wydania decyzji, jednak odwołujący nie wykazali, że uniemożliwiło im to podjęcie czynności procesowych. Wojewoda nie zgodził się również, że w wyniku nawiezienia mas ziemnych zdezaktualizowała się mapa do celów projektowych. Mapa do celów projektowych została sporządzona przez uprawnionego geodetę, a nawiezienie pryzm ziemi i piasku oraz złożonego na pewnym odcinku kamienia nie jest zmianą ukształtowania terenu. W wyniku kontroli przeprowadzonej w tym zakresie przez PINB nie zaobserwowano występowania żadnych wykopów, ani elementów, które mogłyby wskazywać np. na wykonanie czynności geodezyjnych polegających na wytyczeniu obiektu obiektów w terenie. Stąd wniosek, że na przedmiotowej nieruchomości nie były prowadzone żadne prace które mogłyby nosić cechy prac przygotowawczych, o których mowa w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego. Finalnie stwierdzono, że jak wynika z dokumentacji sprawy zaplanowany mur oporowy nie ingeruje w urządzenia i cieki wodne oraz nie obejmuje zakresem inwestycji budowy jakichkolwiek urządzeń wodnych, zatem przedmiotowe zamierzenie budowlane nie wymaga konieczności uzgodnienia z właściwym organem w przedmiocie zagadnień wodnoprawych. W skardze od powyższej decyzji W. L. zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów materialnych, m.in.: 1. art. 7 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez: a) niezamieszczenie w aktach postępowania niektórych podstawowych informacji niezbędnych do oceny oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie, tj. parametrów murów oporowych oraz kształtu i materiałów, z którego miałoby być wykonane ogrodzenie, b) niewyjaśnienie kwestii związanych z nawiezieniem znacznych ilości mas ziemnych, zmianą ukształtowania terenu oraz utwardzeniem części nieruchomości, c) niewłaściwe odniesienie do wniosku skarżącego o powołanie biegłego z zakresu hydrologii, o zwrócenie się do organu właściwego w sprawach wodnoprawnych, d) niezapewnienie skarżącemu udziału w oględzinach na działkach inwestycyjnych, e) niezapewnienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, f) sporządzenie uzasadnienia w sposób sprzeczny z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przedstawienie niekompletnego stanu faktycznego i uzasadnienia prawnego, brak prawidłowego odniesienia się do materiału dowodowego i pominięcie części istotnych dowodów; 2. art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu sporządzonego na nieaktualnej mapie do celów projektowych, nie zawierającego niektórych istotnych parametrów technicznych obiektów budowlanych – murów oporowych, w oparciu o nieprawdziwą informację, że przedmiotowe działki są nieutwardzone; 3. art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez wskazanie, że ścieki będą odprowadzone do projektowanej sieci kanalizacyjnej, podczas gdy w dacie wydawania decyzji sieć kanalizacyjna nie została jeszcze wybudowana, co oznacza, że przedmiotowy budynek zaprojektowano bez możliwości odprowadzania ścieków. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz.1267). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22). Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z uchybieniem przepisów i muszą zostać wyeliminowane z porządku prawnego. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowią przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 725 ze zmianami, dalej p.b.), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1225, dalej r.w.t.) oraz Uchwała Nr XXXI/481/2017 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 7 lipca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Miechów (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2017.4964 3 z 26 lipca 2017 r.), wraz ze zmianą zatwierdzoną Uchwałą Nr VII/75/2019 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 18 kwietnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 30 kwietnia 2019 r. poz. 3541), Uchwałą Nr XXXI/517/2022 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 10 lutego 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 22 lutego 2022 r. poz. 1188), Uchwałą Nr XXXV/570/2022 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 1 czerwca 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 10 czerwca 2022 r. poz. 4111), Uchwałą Nr IV/31/2024 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 20 czerwca 2024 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 1 lipca 2024 r. poz. 4386), zwana dalej m.p.z.p. Zgodnie z art. 4 p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W art. 34 p.b. określone zostały wymogi formalne projektu budowlanego. W powołanym przepisie wskazano m.in., że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu, stopnia skomplikowania robót budowlanych oraz w zależności od przeznaczenia projektowanego obiektu określać niezbędne warunki do korzystania z obiektu przez osoby ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami. Dokonując oceny projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu, dalej p.z.t. i projektu architektoniczno-budowlanego dalej p.a-b.) pod względem formalnym stwierdzić należy, że został on sporządzony przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami. Analiza zawartości opracowania prowadzi do wniosku, że zostały w nim ujęte wszystkie elementy określone w art. 34 ust. 3 p.b. Projekt posiada wymagane opinie i uzgodnienia. W myśl art. 35 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c)ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3)kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Poza sporem pozostaje, że teren inwestycji posiada dostęp do powiatowej drogi publicznej nr [...] poprzez istniejący zjazd indywidualny. Inwestor zgodnie z przedłożonym oświadczeniem posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna ustaleniami m.p.z.p. Zlokalizowana jest na obszarach oznaczonym symbolami G.MN.4 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz KDZ6 – tereny dróg publicznych - drogi zbiorcze. Zgodnie z § 15 ust. 1 ust. 2 m.p.z.p. dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustala się przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej. Sporna inwestycja bezsprzecznie jest zgodna z przeznaczeniem podstawowym obszaru, na którym jest zlokalizowana oraz spełnia wymagania odnośnie kolorystyki, czy materiałów wykończeniowych, określone w § 3 ust. 9 m.p.z.p., a także parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w § 41a m.p.z.p., w szczególności dotyczące minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego, wskaźnika intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości budynków, czy geometrii dachu. Projekt odpowiada również wymaganiom zawartym w § 14 m.p.z.p. odnośnie liczby miejsc postojowych. Projekt jest również zgodny z przepisami budowlanymi dotyczącymi odległości budynku od granicy działki (§ 12 r.w.t.), przesłaniania (§ 13 r.w.t.) i zacieniania (§ 60 r.w.t.) oraz szerokości stanowisk postojowych (§ 21 ust. 1 pkt 1 r.w.t.). Sąd akceptuje w powyższym zakresie ustalenia organów, które nie były też kwestionowane przez Skarżącego. Projekt nie spełnia natomiast zdaniem Sądu wymogów związanych z podłączeniem budynku do kanalizacji, tj. z wymogami zawartymi w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b p.b. oraz § 26 r.w.t. W tym zakresie skarga okazała się zasadna. Art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b p.b. stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. Zgodnie natomiast z § 26 ust. 1 działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a dla budynków wymienionych w § 56 - także telekomunikacyjnej. Ust. 3 stanowi, że w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 mł na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 mł, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Z powyższymi przepisami korespondują również postanowienia m.p.z.p., który w § 10 ust. 1 wprowadza nakaz odprowadzenia ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej. Do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej dopuszcza się realizację zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków; przydomowe oczyszczalnie ścieków można lokalizować wyłącznie poza terenem aglomeracji wyznaczonym Uchwałą nr XXVIII/476/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 października 2012 r. Przechodząc do analizy dokumentacji projektowej należy wskazać, że założono odprowadzanie ścieków do sieci kanalizacyjnej (VIII pkt 1, str. 3 p.a.b). W projekcie zagospodarowania działki wskazano, że "nieczystości ciekłe z projektowanego budynku mieszkalnego zostaną odprowadzone poprzez projektowany przyłącz kanalizacji sanitarnej do projektowanej sieci kanalizacyjnej zgodnie z warunkami zarządcy sieci - według odrębnego opracowania (zgłoszenia)" (k. 1 p.z.d.). Z Warunków technicznych udzielonych przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Miechowie sp. z o.o. z kolei wynika, że "warunkiem budowy przyłącza kanalizacyjnego dla potrzeb planowanej budowy budynku jest wcześniejsza realizacja, odbiór końcowy i przyjęcie do eksploatacji zaprojektowanych sieci w terenie objętymi działkami [...]. Odbiór ścieków będzie możliwy po oddaleniu do eksploatacji i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie projektowanej sieci (k. 20 opinii i uzgodnień). Zdaniem Sądu, wobec faktu, że nie istnieje sieć kanalizacyjna, do której możliwe byłoby podłączenie projektowanego budynku, działka inwestycyjna w obecnym kształcie nie ma w ogóle zapewnionej obsługi kanalizacyjnej. Projekt jest zatem w tym zakresie sprzeczny z wymaganiami zawartymi w cyt. powyżej art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b p.b. § 26 r.w.t. Tymczasem organy obu instancji zatwierdziły przedłożony projekt, nie dostrzegając, że działka nie w rzeczywistości ma zapewnionego odbioru ścieków. Nie można wpiąć się do nieistniejącej sieci, zaś sieć ta ma wprawdzie częściowo przebiegać po działkach inwestora, ale jest częścią większego projektu. W odpowiedzi na zarzut skargi w tym przedmiocie, Wojewoda odparł, że aspekt związany z przyłączeniem do kanalizacji nie był kwestionowany w odwołaniu. W tym miejscu należy jednak przypomnieć, że postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny, co w praktyce oznacza, iż organ odwoławczy nie jest związany zarzutami odwołania, lecz jest zobowiązany do powtórnego całościowego rozpatrzenia sprawy. Skarżący zarzucał ponadto, że organy nie wyjaśnili w sposób prawidłowy istotnych kwestii związanych z nawiezieniem na działkę inwestycyjną dużych ilości mas ziemnych, zmianą ukształtowania terenu i utwardzeniem części nieruchomości. Kwestia ta ma o tyle istotne znaczenie, że w doktrynie i orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje się, że realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt: II OSK 285/05, II OSK 286/05 oraz II OSK 910/05, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 289/17). Wprawdzie organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miechowie o przeprowadzenie kontroli na terenie inwestycyjnym i oparł się na dokonanych ustaleniach kontrolnych, jednakże w opinii Sądu wnioski zawarte w piśmie z dnia 30 lipca 2024 r. pozostawiają pewne wątpliwości w świetle kolejnych przedłożonych dowodów sprawie. Otóż w piśmie z dnia 30 lipca 2024 r. organ nadzorczy ocenił, że na skontrolowanym terenie nie stwierdził prowadzenia robót budowlanych. Powołał się w tym miejscu na orzecznictwo, z którego wynika, że ani nawiezienie ziemi, ani formowanie terenu nie mieści się w katalogu robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b. Jednak podczas rozprawy przed tut. Sądem Skarżący przedłożył dokumentację fotograficzną na okoliczność wykonania przez inwestora utwardzonej drogi i nawiezienia mas ziemnych na działce inwestora. Zdjęcia, datowane na 23 kwietnia 2023 r. i 14 kwietnia 2025 r., ukazują zmiany w zagospodarowaniu działki inwestowanej. Zatem należy zweryfikować, czy pomiędzy datą kontroli przeprowadzonej przesz PINB (30 lipca 2024 r.) a wydaniem skarżonej decyzji wykonano takie prace (niwelacja terenu, utwardzenie terenu budowy), które podpadałyby pod pojęcie "rozpoczęcia budowy". Należy wskazać na brzmienie art. 41 ust. 1 p.b., zgodnie z którym rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Przedmiotem oceny powinno być zatem nie to, czy wykonane prace mają charakter robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b., ale czy nie stanowią przypadkiem prac przygotowawczych, do których zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 i 3 p.b. Kwestię powyższą należy zdaniem Sądu raz jeszcze poddać analizie w szczególności wobec tego, że podnoszone przez skarżącego działania, stwierdzone również przez inspektora, obejmowały nie tylko nawiezienie ziemi ale również utwardzenie działki poprzez rozłożenie kamienia. W tym zakresie nie znajduje akceptacji argumentacja inwestora, zgodnie z którą prace takie nie wymagają pozwolenia na budowę. O ile działania takie faktycznie podlegają zwolnieniu na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b., jeżeli wykonywane są samodzielnie, to w sytuacji zakwalifikowania ich jako prace przygotowawcze, podlegają innemu reżimowi i mają bezpośredni wpływ na postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, powodując jego bezprzedmiotowość. Na marginesie odnotować należy niestaranność projektu budowlanego, który na s. 1-5) zawiera liczne przekreślenia, dopiski i korekty. W projekcie znajduje się także wiele załączników, które anulowano (przekreślone). Wpływa to na czytelność projektu i poddaje w wątpliwość jego zgodność z §2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące braku wystarczających informacji na temat murów oporowych. W aktach sprawy w części opisowej projektu wskazano, że zewnętrzne wymiary projektowanego muru oporowego wynoszą: 0,25m x 27,00m, 0,25m x 25,00m oraz 0,25 mx 17,00m. Wysokość poziomu budowlanego wynosi 288,00m n.p.m. Wysokość maksymalna prefabrykowanego ogrodzenia wynosi 2,00 m. Zaprojektowano mur oporowy o szerokości 25 cm posadowiony na ławach fundamentowych. Ławy fundamentowe należy wykonać monolityczne, żelbetowe, zbrojone zgodnie z projektem konstrukcji. Mur należy wykonać jako żelbetowy lub z bloczków zalewowych jako tracony szalunek i wypełnić betonem C20/25 (B25). Natomiast, jak wynika z rysunku muru oporowego L=25,00 m (k. 52) wysokość prefabrykowanego ogrodzenia wynosi 150 cm, a wysokość ławy fundamentowej 200 cm (170 cm +30 cm). W aktach zalegają rozwiązania projektowe w zakresie murów oporowych, w tym przekroje (k. 51-53 projektu budowlanego). Za nieuzasadniony uznać także należy zarzut braku opinii biegłego hydrologa w niniejszej sprawie. Stosunki gruntowo-wodne zostały bowiem rozpoznane w znajdującej się w aktach sprawy opinii geotechnicznej wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia tj. mgr inż. K. S. upr. MŚ nr [...] W ww. opinii rozpoznane zostały warunki wodne dla terenu inwestycji (s. 4 opinii). Z uwagi na rozpoznane warunki wodne zalecono posadowienie budynku powyżej poziomu wody, w nasypie. Zaakcentować należy, że wody opadowe z terenu działki będą rozprowadzane po działce inwestora, na teren biologicznie czynny, zaś realizacja murów oporowych ma na celu zabezpieczenie działek sąsiednich przed zlewaniem. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organy raz jeszcze dokonają analizy przedłożonego projektu zgodnego z wymogami rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w szczególności pod kątem zapewnienia skutecznej możliwości odprowadzania ścieków zgodnie z przepisami r.w.t., a także ustalą, czy inwestor nie rozpoczął budowy w postaci prac przygotowawczych po dacie kontroli przeprowadzonej przez PINB (30 lipca 2024 r.), a przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wobec stwierdzonych naruszeń prawa materialnego oraz procesowego Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 500 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.