II SA/Kr 1277/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję nr 321/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 lipca 2024 r., znak WOB.7721.40.2023.JKLI w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz P. S. kwotę 980 złotych (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1277/24 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego decyzją z 21 grudnia 2022 r., znak: OAE-530-46/20, wydaną m.in. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), nakazał P. S. (inwestorowi) rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego o konstrukcji murowano-drewnianej i wymiarach w rzucie poziomym 9,20 x 6,10 m zlokalizowanego na działce nr [...] w S. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z 26 lipca 2024 r., znak: WOB.7721.40.2023.JKLI, wydaną po rozpatrzeniu P. S., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował postępowanie przed organem pierwszej instancji. Podczas kontroli 25 lutego 2020 r. ustalono, że budynek jest w stanie surowym zamkniętym, ma konstrukcję mieszaną (część murowana posadowiona na fundamencie betonowym - z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, pokrytym blachą trapezową), ma dwie kondygnacje, ok. 10 lat temu był użytkowany jako usługowy, a od 7 lat jest używany jako gospodarczo-garażowy. Zaobserwowano, że inwestycja obejmuje instalacje elektryczne i wodociągowe. Odległość budynku od strony granicy działki sąsiedniej nr [...] oszacowano na od 0,87 do 1,35 m. Nie stwierdzono użytkowania obiektu w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska. D. W. oświadczyła, że budynek powstał około 10 lat temu bez pozwolenia na budowę, a inwestorem i właścicielem jest P. S.. W siedzibie PINB M. W. oświadczył, że inwestorem jest P. S., który budowę rozpoczął w 2008 r. bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia, a do użytkowania budynku przystąpił około 2010 r. Postanowieniem nr 377/2020 z 16 września 2020 r. PINB nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i przedłożyć w terminie 10 miesięcy dokumentację. Postanowienie to było dwukrotnie zmieniane w zakresie terminu (do 25 marca 2022 r., do 26 września 2022 r.). Następnie organ odwoławczy wskazał, że krąg stron postępowania pozostaje niezmienny i stwierdził, że sporny budynek pełni funkcję gospodarczą (przechowywanie materiałów) i funkcję garażu (przechowywaniem samochodów). Budowa takiego budynku o powierzchni 56 mkw. nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś inwestor nie podjął żadnych działań zmierzających do legalizacji obiektu po upływie ponad trzech lat od wydania postanowienia. W ocenie organu odwoławczego adresat nakazu jest właściwy (można skierować go do inwestora będącego tylko współwłaścicielem nieruchomości, który wykonał samowolnie obiekt budowlany na nieruchomości; skierowanie go do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty współwłaścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli). O tym, kto jest inwestorem, przesądzają oświadczenia D. W. i M. W. oraz wystawione w 2008 r. na rzecz P. S. faktury VAT na materiały budowlane. Ponadto P. S. nie kwestionował prawidłowości uznania go za inwestora przedmiotowej inwestycji. Co prawda pismem z 24 sierpnia 2021 r. wskazał, że "wszelkie prace na tej nieruchomości [...] w tym budowa budynku gospodarczo-garażowego oraz rozbudowa budynku mieszkalnego następowała w porozumieniu, pełnej akceptacji a wręcz pomocy M. W., jednakże sam fakt realizacji inwestycji za zgodą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nie czyni tych osób inwestorami. Nie ma też racji autor, że "przyjęcie [...], iż budowa uległa zakończeniu przed wszczęciem postępowania będzie prowadzić do wniosku, iż podmiotami odpowiedzialnymi za realizacje rozbiórki będą właściciele nieruchomości a nie inwestor", ponieważ obowiązek nakładania obowiązków, o których mowa w rozdziale 5b Pb na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, w przypadku gdy roboty budowlane zostały zakończone, zaczął obowiązywać dopiero w momencie wejścia w życie nowelizacji (od 19 września 2020 r.), a w sprawie zastosowanie mają przepisy Pb w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. W skardze na powyższą decyzję P. S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego przez brak faktycznego ustalenia inwestora i ustalenie w sposób całkowicie dowolny, iż inwestorem jest wyłącznie skarżący, podczas gdy w rzeczywistości inwestorem inwestycji był także M. W. działający jako współwłaściciel nieruchomości; 2) art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 3 w zw. z art. 78 § 1 kpa przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego oraz świadków P. S., N. S. i S. K. mimo takiego wniosku skarżącego na fakt wykazania rzeczywistych inwestorów; 3) art. 86 kpa przez ograniczenie dowodu z przesłuchania stron jedynie do wysłuchania M. W. z pominięciem przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego jako strony, podczas gdy to strony dysponują bezpośrednią wiedzą w zakresie zarówno daty inwestycji jak i sposobu ich zagospodarowania i korzystania; 4) art. 107 § 3 kpa przez brak należytego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej (w szczególności uzasadnienie nie zawiera rzetelnego i zupełnego odniesienia do wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania oraz uzasadnienia dla przyczyn braku przeprowadzenia wnioskowanych dowodów); 5) art. 52 ust. 1 Pb przez błędną wykładnię i niezastosowanie przez ustalenie, iż nakaz rozbiórki będzie dotyczył skarżącego, podczas gdy winien dotyczyć wszystkich inwestorów, przez co orzeczenie winno dotyczyć również współwłaściciela nieruchomości M. W., co prowadzi do wniosku, iż decyzja nie została wydana co do wszystkich właściwych podmiotów. W uzasadnieniu skargi podniósł, że biorąc pod uwagę wymiary spornego budynku, jego postawienie nie mogło nastąpić bez wiedzy, zgody i aktywnego działania współwłaściciela M. W., tym bardziej, że ma on pomieszczenie gospodarcze na "swojej" części budynku mieszkalnego. Budowa spornego budynku pozwoliła mu więc na wyłączne korzystanie z takiego pomieszczenia w budynku mieszkalnym. Skarżący zwrócił uwagę, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie robót budowlanych, więc faktury (nielegalnie pozyskane przez M. W.) mogą pochodzić z zakupów materiałów budowlanych wykorzystywanych zawodowo. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 20 listopada 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Pismem z 11 grudnia 2024 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z projektu zagospodarowania terenu, inwentaryzacji budynku gospodarczego i przesłuchania go na fakt przygotowania dokumentacji zmierzającej do legalizacji spornego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.)., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, nakazująca P. S. (inwestorowi) rozbiórkę budynku gospodarczo – garażowego na działce nr [...] w S. , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte w dniu 4 marca 2020 r., co wynika z zawiadomienia z tego samego dnia (k. 1 akt adm.), dlatego na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), do sprawy niniejszej zastosowanie będą miały przepisy ustawy prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej tą ustawą tj. sprzed 19 września 2020 r. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej zwaną u.p.b. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pozwolenia na budowę nie wymagają obiekty, o których mowa w art. 29 u.p.b., a art. 30 tej ustawy wymienia obiekty, których wybudowanie wymaga zgłoszenia. Zgodnie z dyspozycją art. 48 u.p.b. organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wdrożyć postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 u.p.b., zgodnie z którym organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 2). Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Następnie organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Wdrożenie procedury legalizacyjnej wymaga zatem spełnienia przesłanek z art. 48 ust. 2 u.p.b., czyli budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, tj. przedstawienia wymaganych dokumentów, stosuje się przepis ust. 1 tj. organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Zgodnie natomiast z art. 52 u.p.b., czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 jest obowiązany na swój koszt dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Bez wątpienia, sporny obiekt budowlany powstał bez uzyskania pozwolenia na budowę. Został też prawidłowo zakwalifikowany przez organy jako budynek garażowo – gospodarczy, prawidłowy jest również tryb legalizacji – opisany powyżej, prowadzony na podstawie art. 48 u.p.b. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, kto powinien być adresatem nakazów związanych z legalizacją spornego budynku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że został on wzniesiony na działce stanowiącej obecnie współwłasność M. W. oraz P. S., N. S. i P. S. (spadkobierców A. W.). Z akt sprawy wynika istniejący pomiędzy M. W. a P. S. konflikt, związany prawdopodobnie ze wspólnym korzystaniem z nieruchomości, zabudowanej między innymi wspólnie wykorzystywanym domem mieszkalnym (pisma adwokackie k. 67 – 71, k.82). Jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji, osoba inwestora i zobowiązanego (P. S.) została ustalona na podstawie oświadczeń D. W. (protokół kontroli z dnia 25 lutego 2020 r., k. 17 akt adm.) i M. W. (pismo z dnia 2 lipca 2020 r. (k. 72 akt adm.) oraz na podstawie faktur VAT na materiały budowlane, które zostały wystawione w 2008 r. na rzecz P. S., dostarczone do organu przez M. W. jako załącznik do protokołu przesłuchania świadka w dniu 23 lipca 2020 r. (k. 83). Faktury te znajdują się na k. 75-77 akt adm. i rzeczywiście obejmują materiały budowlane, jednak wystawione są na podmiot o nazwie [...] co oznacza, że wystawione są na firmę prowadzoną przez P. S.. Co więcej organ nie wyjaśnia, w jaki sposób doszedł do przekonania, że faktury te dotyczą materiałów użytych do budowy spornego budynku. Na kserokopii FV znajdującej się na k. 77 znajduje się jedynie odręczna notatka, nie podpisana przez nikogo, o treści " Budynek gospodarczy". Zdaniem Sądu dokumenty te nie są dowodem na to, że P. S. był jedynym inwestorem spornego budynku. Dalej wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo pełnomocnika P. S. z dnia 30 marca 2020 r. (k. 39) zawierająca wniosek o przesłuchanie P. S. co do terminu i zakresu przebudowy budynku gospodarczo – garażowego, zlokalizowanego na działce [...] w S. , oraz pismo pełnomocnika P. S. z dnia 24 sierpnia 2021 r. o przesłuchanie P. S., P. S., N. S. oraz P. K. co do tego, że budowa budynku gospodarczo – garażowego realizowana była przy udziale, pomocy i akceptacji uczestnika M. W.. Te wnioski dowodowe nie zostały przez organ uwzględnione. Wszystko to doprowadziło do sytuacji, w której istotne ustalenia co do osoby inwestora i zobowiązanego nastąpiły z naruszeniem zasad określonych w art.7, art. 77 § 1 i § 3, art. 78 § 1 oraz art 80 Kpa, tj. przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne, aby ustalać istotne dla sprawy okoliczności tj. osobę uprawnioną do legalizacji budynku i w konsekwencji zobowiązania do wykonania nakazu rozbiórki, wyłącznie na podstawie oświadczeń skonfliktowanego ze skarżącym współwłaściciela nieruchomości oraz jego żony; jednocześnie ignorując wnioski dowodowe skarżącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 jest inwestor, chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne. Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 ustawy mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że w niektórych przypadkach obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie. W przypadku kiedy nieruchomość, na której zbudowano nielegalnie obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia, jest własnością kilku osób, nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich, gdyż rozbiórka obiektu budowlanego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 66/12, LEX nr 1519415). W takiej sytuacji decyzje wydawane na podstawie wymienionych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców prawnych, na aktualnych właścicieli, wieczystych użytkowników nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1070/05, LEX nr 265673). Wobec powyższego, ponownie prowadząc postępowanie organ będzie obowiązany ustalić na podstawie rzetelnie i wszechstronnie prowadzonego postępowania dowodowego, kto w rzeczywistości był inwestorem tego budynku, weryfikując twierdzenia skargi dotyczące korzyści faktycznych odniesionych przez M. W. z wybudowania tego budynku tj. twierdzeń, że "postawienie nie mogło nastąpić bez wiedzy, zgody i aktywnego działania współwłaściciela M. W., tym bardziej, że ma on pomieszczenie gospodarcze na "swojej" części budynku mieszkalnego. Budowa spornego budynku pozwoliła mu więc na wyłączne korzystanie z takiego pomieszczenia w budynku mieszkalnym." Organ rozważy także, czy osobami uprawnionymi do legalizacji i obowiązanymi do rozbiórki (w razie nieskorzystania z tej procedury) powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości, czy tylko niektórzy, w szczególności w kontekście sposobu korzystania ze wspólnej nieruchomości. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 980 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).