II SA/Kr 1279/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2010 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi skargę oddala Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10.03. 2009r., znak [....] , po rozpatrzeniu wniosku W.J. , na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 19.10.1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ) odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi nr [....] , wydanego w dniu [....] .1979r. przez Naczelnika Gminy S. , stwierdzającego nabycie przez K.J. z mocy prawa własności działek nr [....] , nr [....] i nr [....] o powierzchni 5,85 ha, położonych w R. Jako podstawę prawną wskazano. Uzasadniając powyższe nawiązano do złożonego w sprawie wniosku, w którym W.J. zarzucał wydanie przedmiotowej decyzji bezprawnie. Wskazywał w tym zakresie, że K.J. nie uprawiał gruntu przez okres wymagany w ustawie, który to grunt uprawiał J.J. - dziadek wnioskodawcy, do chwili śmierci, tj. do 1978r. Jak wyjaśniono, postępowanie w przedmiotowej sprawie nie może zostać wszczęte przez organ administracji publicznej z uwagi na treść art. 63 ust. 2 powołanej na wstępie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepis ten wprowadziwszy z dniem 1.01.1992r. zmiany do ustawy z dnia 26.03.1982r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81) stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26.10.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Oznacza to zatem, że nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie w trybie administracyjnym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 26.10.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zaś nie budzi wątpliwości, że to ta właśnie ustawa stanowiła podstawę dla wydania przedmiotowego aktu własności ziemi. Wyrażony pogląd znajduje także uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 13.05.1999r. sygn. akt II SA 569/99 (Lex nr 46213) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że do ostatecznych decyzji, wydanych na podstawie ustawy z 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a wszczęte w tych sprawach postępowanie administracyjne podlega umorzeniu. Oznacza to, że z woli ustawodawcy wymienionych trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszenia ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi) nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowanie tych trybów. A zatem niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym. Także w wyroku z dnia 24.01.2006r. sygn. akt OSK 1942/04 (Lex nr 208949) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie potwierdził wcześniejsze stanowisko formułując tezę, stosownie do której art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi wyjątek od wyjątku od zasady trwałości decyzji administracyjnych, czyli powrót do zasady. Przy stosowaniu zatem tego przepisu, będącego powrotem do zasady, nie obowiązuje zakaz wynikający z reguły: exceptiones non sunt extendendae. Nadto, w prawomocnym wyroku z dnia 13.08.2007r., sygn. akt II SA/Kr 805/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że właściwą formą załatwiania kierowanych do organów administracji publicznej wniosków o stwierdzenie nieważności aktów własności ziemi jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Zachowując ustawowy termin, W.J. w terminie zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym powołał się na Konstytucję RP jako ustawę zasadniczą, mającą wyższość nad ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Wskazał, że artykuły Konstytucji chronią własność prywatną i ekonomiczną obywateli. Wymienione nieruchomości rolne stanowiły własność prywatną J.J. , a skarżący nabył do nich prawo z chwilą śmierci dziadka, tj. [....] .1978r. Nabycie prawa poprzedziło datę wydania aktu własności ziemi nr [....] z dnia 28.01.1979r. na podstawie zeznania świadków, a nie ewidencji gruntów. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8.06.2009r., znak [....] , na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19.10.1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.) w związku z art. 157 § 3, a także art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję własną tego organu. Orzekając w ten omówiono dotychczasowy przebieg postępowania, jak również wskazano na niżej podane okoliczności. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy wadami wyjątkowo ciężkimi, określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowej decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się bądź z urzędu, bądź na żądanie strony ( art. 157 § 2 k.p.a. ). We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący winien wskazać podstawę stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być wolą ustawodawcy wyłączone w odniesieniu do niektórych kategorii decyzji administracyjnych. Regulację taką odnośnie aktów własności ziemi wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26.10.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych wprowadzono w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19.10.1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zgodnie z tym przepisem do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26.10.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że podstawę wydania aktu własności ziemi nr [....] wydanego w dniu 28 stycznia 1979 r. przez Naczelnika Miasta i Gminy S. , a stwierdzającego, że K.J. stal się z mocy prawa właścicielem działek nr [....] , nr [....] , i nr [....] o powierzchni 5,85 ha, położonych w R. , stanowiły przepisy ustawy z dnia 26.10.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Mając na uwadze brzmienie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19.10.1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższego aktu własności ziemi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Kolegium jest związane wszelkimi regulacjami prawnymi o mocy powszechnie obowiązującej, w tym także art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19.10.1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Nie jest ono organem uprawnionym do badania zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawowych, a to oznacza, że musi traktować powołany wyżej przepis jako zgodny z ustawą zasadniczą. Nadto, Trybunał Konstytucyjny w dwóch wyrokach, a to z dnia 22.02.2000r., SK 13/99 oraz z dnia 15.05. 2000r., SK 29/99 wskazał, że art. 63 ust. 2 i 3 nie jest niezgodny z Konstytucją RP. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8.06.2009r., znak [....] , W.J. zarzucał, że przedmiotowy akt własności ziemi został wydany niezgodnie z art. 1, art. 5, art. 12 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. K.J. w dniu wejścia w życie tej ustawy posiadał zgodnie z rejestrem gruntów gospodarstwo o powierzchni 4,13 ha. Nie posiadał natomiast wraz z zabudowaniami i nie był samoistnym posiadaczem w dniu wejścia w życie ustawy parcel katastralnych, z których powstały działki nr [....] i nr [....] . Jeszcze w 1977r. właścicielem działki nr [....] był J.J., który je uprawiał. Skarżący zarzucał też, że akt własności ziemi został wydany przez nieupoważniony organ, a to kierownika wydziału Urzędu Miasta i Gminy S. Zgodnie z art. 12 ustawy akt własności ziemi powinien być wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Wobec naruszenia powyższych przepisów skarżący domagał się stwierdzenia, że sporny akt własności ziemi został wydany z rażącym naruszeniem ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W piśmie z dnia [....] .2010r. pełnomocnik skarżącego wnosił o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, oświadczając, że nie zostały one zapłacone. Zarzucał dodatkowo naruszenie przez wydane akty prawa własności oraz sprzeczność ze standardem odpowiedzialności unormowanym w Konstytucji RP i ustawodawstwem implementowanym Unii Europejskiej. Wskazywał w tym zakresie, że skoro Konstytucja proklamuje zasadę demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości oraz wzmożoną ochronę własności, to obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa powinien ciążyć na każdym organie administracyjnym i sądowym. Obowiązek takiej wykładni jest szczególnie uzasadniony w świetle Europejskiej Konwencji Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Jak wynika z art. 1 Protokołu dodatkowego do tej Konwencji z 20.03.1952r. " nikt nie może być pozbawiony swej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego ". Powyższe akcentuje także wyrok NSA z dnia 15.04.1992r. sygn. akt IV SA 112/92. W ocenie skarżącego obowiązujące przepisy zamykają mu możliwość wykazania na drodze administracyjnej prawa własności nieruchomości oraz uniemożliwiają unieważnienie aktu własności ziemi wydanego z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 157§3 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19.10.1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 231, poz. 1700 ze zm. ). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym postępowaniem wewnętrznym, odrębnym od postępowania rozpoznawczego, stąd poza granicami niniejszej sprawy pozostaje bezpośrednie orzekanie o legalności decyzji , którą stanowi akt własności ziemi. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za bezzasadną stwierdzając, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10.03. 2009r., znak [....] , odpowiadają prawu. W świetle stanowisk stron bezspornym jest w niniejszej sprawie fakt wydania przez Naczelnika Gminy S. aktu własności ziemi nr [....] z dnia 28.01.1979r., stwierdzającego nabycie przez K.J. z mocy prawa własności działek nr [....] , nr [....] i nr [....] o powierzchni 5,85 ha, położonych w R. Wskazana okoliczność stanowiła podstawę ustaleń zawartych w obu kontrolowanych decyzjach, zaś znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, który obejmuje nie tylko samą decyzję, ale także akta uwłaszczeniowe. Bezspornym jest także, że przedmiotowy akt własności ziemi został wydany na podstawie ustawy z dnia 26.10.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975r. Nr 16, poz. 91), co wynika wprost z jego treści. Podstawę prawną obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił między innymi art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19.10.1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm. ). Treść tego przepisu przytoczona prawidłowo w kwestionowanych decyzjach jest jednoznaczna . Wynika z niego wprost, że do ostatecznych decyzji, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26.10.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 27, poz. 250 i Dz. U. z 1975r. Nr 16, poz. 91 ) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Obowiązujący od 1.01.1992r. art. 63 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 19.10.1991r. zawiera jasno sformułowany zakaz prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawach unormowanych przepisami ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie których wydane były rozstrzygnięcia zwane aktami własności ziemi. W świetle powyższego, brak podstaw do prowadzenia proponowanej w skardze wykładni, która miała by prowadzić do rezultatów sprzecznych z wolą ustawodawcy. Obie kwestionowane przez skarżącego decyzje spełniają wymogi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zawierają w szczególności wyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z powołaniem poglądów orzecznictwa, które jest jednolite, zaś podziela je także Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. W zaskarżonej decyzji odniesiono się też w sposób trafny do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, akcentując słusznie ciążący na organach administracji publicznej obowiązek stosowania obowiązujących przepisów prawa, bez możliwości rozważania ich zgodności z Konstytucją RP. Niezależnie od tego powołano prawidłowo wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.02.2000r. SK 13/99 ( OTK 2000/1/5 ) oraz z dnia 15.05. 2000r. SK 29/99 (OTK 2000/4/110 ). W pierwszy z nich Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19.10.1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity z 1995 r. Dz. U. Nr 57, poz. 299; zm.: Nr 101, poz. 504; z 1996 r. Nr 59, poz. 269, Nr 106, poz. 496, Nr 156, poz. 775; z 1997 r. Nr 79, poz. 484, Nr 54, poz. 349; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 49, poz. 484) nie jest niezgodny z art. 64 i art. 2 konstytucji. W drugim z wyroków orzekł, że przepis ten jest zgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 oraz z art. 78 konstytucji. W uzasadnieniu tych wyroków poddano analizie między innymi zagadnienia, będące przedmiotem zarzutów skargi. W ślad za prezentowaną tam wykładnią przepisów należy podkreślić, że powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, iż prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji, pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Na rozwiązania polegającego na całkowitej niewzruszalności aktów własności ziemi, będących ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, patrzeć należy także z punktu widzenia obowiązujących wcześniej ograniczeń w tej materii, zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, gdzie art. 146 § 1 k.p.a. wprowadzał termin pięcio- lub dziesięcioletni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dla dopuszczalności jej uchylenia w trybie wznowienia postępowania. Z kolei art. 156 § 2 k.p.a. również wprowadzał pewne ograniczenia czasowe dla niektórych przypadków stwierdzenia nieważności decyzji, przewidując także, że nie może to nastąpić, jeżeli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W tym kontekście przepisy art. 63 ust. stosowanej w sprawie niniejszej ustawy, choć wprowadzały rozwiązania wyjątkowe, nie były odejściem od zasady czasowych ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji administracyjnych, będącej wyrazem ogólniejszej zasady trwałości (stabilności) tychże decyzji (sygn. SK 9/98, OTK ZU Nr 4/1999, poz. 78; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.05.2000r., sygn. SK 29/99). Nadto, akty własności ziemi pochodzące od organów administracji przestały być wydawane w kwietniu 1982r., po wejściu w życie ustawy z dnia 26.03.1982r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), a zainteresowane osoby dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Trafnie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , że także przesłanką wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest między innymi istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych, zaś jedną z takich przeszkód jest właśnie unormowanie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( tak NSA w wyroku z dnia 28.05.2008r. , sygn. II OSK 571/07, zam. zb. LEX nr 505310 ). Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, nie dostrzegają też podstaw do eliminacji kontrolowanych decyzji z obrotu prawnego z innych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania w zakresie kosztów udzielonej skarżącemu pomocy prawnej z urzędu, zgodnie z podziałem czynności, nastąpi odrębnie, na posiedzeniu niejawnym .