II SA/Kr 1279/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Paweł Darmoń Protokolant : referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. Ś. kwotę 4.761,00 zł (cztery tysiące siedemset sześćdziesiąt jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 29 marca 2019 r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka < w pkt 1 ustalił wobec M. Ś. opłatę planistyczną w kwocie 38 106 zł w związku ze zbyciem przez nią działki nr [...] obr. C. , o łącznej pow. 0,3100ha obj. księga wieczystą na [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, < w pkt 2 wskazał, że powyższą opłatę należy wnieść do dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na rachunek bankowy lub w kasie Urzędu Miasta io Gminy Wieliczka. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w związku z uchwaleniem w dniu 7 kwietnia 2016r. zmiany dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Wieliczka Obszar B (uchwała nr XVII/232/2016) wzrosła wartość zbytej przez stronę nieruchomości. Zostało to potwierdzone w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. S.. Różnica wartości wycenianej nieruchomości tj. działki nr [...] położonej w C. przy uwzględnieniu przeznaczenia w planie miejscowym uchwalonym Uchwałą Nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B", wynosi 190 530 zł. Przy zastosowaniu 20% stawki opłaty planistycznej należna opłata wynosi kwotę 38 106 zł. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez M. Ś. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 26 sierpnia 2019 r., znak [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję w części tj. w pkt.2 i w tym zakresie orzekło: opłatę, o której mowa w pkt 1 M. Ś. winna wnieść na rachunek bankowy Urzędu Miasta i Gminy Wieliczka lub w kasie Urzędu Miasta i Gminy Wieliczka, - w pozostałej części utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że ustawodawca w przepisach art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa) zawarł umocowanie dla organu administracji by w sytuacji gdy uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowała zwiększenie wartości nieruchomości naliczył opłatę jednorazową tzw. rentę planistyczną określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa, niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona w miejscowości C. gm. Wieliczka została zbyta w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - akt notarialny sprzedaży Rep A [...] z dnia 13 sierpnia 2018 r. Zgodnie z zapisem obowiązującego aktualnie planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Wieliczka obszar B teren zbytej działki nr [...] o powierzchni 0,3000 ha znajduje się w obszarach: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu 12 MW i 13 MW, w terenach zabudowy usługowej 26U, oraz tras komunikacyjnych 5KDG, dróg wewnętrznych KDW, Plan ten zmienił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Wieliczka obszar B zatwierdzonego uchwałą nr XLV/334/05 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 29 września 2005 r. z dniem wejścia w życie.tj.11 czerwca 2016 r. Z treści uchwały, oraz zaświadczenia - opinii urbanistycznej z dnia 30 sierpnia 2018r wydanej przez UMiG Wieliczka wynika, że przedmiotowa działka znajdowała się przed wejściem w życie obecnego planu miejscowego w całości w obszarach oznaczonych symbolami B.4.03ZN tereny zieleni nieurządzonej, ozn., B4.03.R -tereny rolnicze. A zatem nie jest sporne, iż w wyniku wejścia w życie zmiany planu miejscowego, nastąpiła zmiana przeznaczenia omawianych działek. Zlecono uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu W. S. wykonanie operatu szacunkowego. Został on opracowany w dniu 9 lutego 2019 r, czyli w terminie zgodnym z warunkiem podanym w art. 156 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy omówił przeprowadzony dowód z operatu wskazując, że spełnia on wymagania określone przepisami dla tego rodzaju dokumentów. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących braków operatu szacunkowego, przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Kolegium wskazało, że zostały zachowane wszelkie niezbędne czynności dokumentujące wzrost wartości zbytych działek, zachowanie przewidzianych prawem terminów do wystąpienia przez organ I instancji z żądaniem opłaty planistycznej, terminów sporządzenia operatu szacunkowego oraz zasad ustawowych regulujących jego sporządzenie. Zebrany materiał dowodowy pozwolił Burmistrzowi Miasta i Gminy W. na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Przekazany przez odwołującą się wraz z odwołaniem Operat szacunkowy nieruchomości gruntowych w C. gm. W. został opracowany przez W. K. - rzeczoznawcę majątkowego [...] w M. z daty 24 czerwca 2019 r na zlecenie właściciela działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] firma A Celem opracowania miało być określenie wartości rynkowej działek dla przypadku przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skład Kolegium nie może oceniać jednak prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. na podstawie przedłożonego przez strony dokumentu - operatu szacunkowego W. K.. Oceniając od strony formalnej przedłożony operat szacunkowy pod względem kompletności i przydatności dla celu postępowania odwoławczego, którym jest zbadanie zasadności i poprawności ustalonej w skarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej opłaty planistycznej stwierdzono, że nie jest on przydatny dla tego celu. Nie daje on możliwości dokonania kontroli przyjęcia do porównań nieruchomości podobnych, gdyż w ogóle brak opisów nieruchomości wycenianych i porównawczych. Przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, zaś brak możliwości zapoznania, się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne, podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego, a także uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości sporządzonego operatu (patrz Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2013 r. II SA/Gd 556/12). Biegły przedstawił wyłącznie zestawienie transakcji dla działek z prawem zabudowy oraz dla działek rolnych, a następnie obliczenie wartości prawa własności 1m2 działek z prawem zabudowy i bez prawa zabudowy dla typu A i B. Z opracowania wyłączono powierzchnię działek obejmującą drogi klasy głównej KDG (jak podano 2500 m2). Przepis art. 157 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu administracji uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Kolegium oceniło przedłożony przez organ I instancji operat szacunkowy, jako nie budzący wątpliwości , kompletny , dający podstawy dla podjęcia decyzji . Uwzględniając jako zasadny zarzut odwołującego się dotyczący nieprawidłowości w określeniu daty uiszczenia opłaty Kolegium zmieniło w tym zakresie decyzje pierwszoinstancyjną. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. Ś., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, albowiem organ odwoławczy dokonał w zastępstwie organu I instancyjnego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, którego to organu I instancyjnego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, którego to zaniechał Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka we własnej decyzji i konwalidując jednocześnie braki tejże decyzji w sposób wykraczający poza zakres postępowania odwoławczego, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania wobec braków decyzji postępowania I instancyjnego, - art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 140 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się wprost do wszystkich podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów, w tym naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz naruszenia art 8 i 107 § 3 k.p.a. wynikającego z nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, brak odniesienia się w pełni do operatu szacunkowego, - art 9 k.p.a. w zw. art 157 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż pouczenie o możliwości zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jeżeli ten operat był przez stronę kwestionowany, jedynie przez organ II instancji w decyzji kończącej postępowanie administracyjne, gwarantuje procesowe prawa strony postępowania administracyjnego, w tym prawo do informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zarzucono również decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art 154 ust 1 i 2 oraz art. 155 ust 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie na potrzeby ustalenia wysokości opłaty planistycznej bez wezwania jego autora do ustosunkowania się do zarzutów zawartych w kontr operacie przedłożonym w postępowaniu odwoławczym przez skarżącego. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie podlega uchyleniu ze względu na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, jednak nie z takim uzasadnieniem, na który wskazano w zarzutach skargi. Z poglądem zaprezentowanym w skardze tj. poglądem, że zasada dwuinstancyjności postępowania nie polega na całościowym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej także przez organ II Instancji w żadnym wypadku nie można się zgodzić. Jest wręcz odwrotnie niż twierdzi skarżąca – w jednolitym w tej materii orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (tak wyrok NSA z 12.11.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Przyczyny uchylenia decyzji organu II Instancji są następujące. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, zawarte w zaskarżonej decyzji, brzmi: "po rozpoznaniu odwołania Pani M. Ś. od decyzji z dnia 29.03.2018r orzekającej o ustaleniu opłaty planistycznej w kwocie 36 876,00 zł w związku ze zbyciem, przez w/w działki nr [...] obr. C. , o łącznej pow. 0,3100ha obj. księgą wieczystą na KR [...] Tymczasem znajdująca się w aktach decyzja organu I Instancji tj. decyzja z dnia 29 marca 2019 r. Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka, znak [...] ustalała Skarżącej opłatę w wysokości 38 106,00 zł. Podkreślić należy, że Kolegium w zaskarżonej decyzji utrzymało w mocy pkt.1 decyzji organu I Instancji, w którym organ ten ustalił wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jednocześnie zaskarżona decyzja nie przywołuje nazwy organu I instancji ani numeru (znaku) decyzji od której Kolegium rozpoznało odwołanie. W kontekście dalej wymienionych nieścisłości i błędów zaskarżonej decyzji, okoliczność ta również ma wpływ na jej ocenę przez sąd. Dalej, w uzasadnieniu decyzji, na stronie 4 w przedostatnim akapicie wskazano, że: " Zgodnie z zapisem obowiązującego aktualnie mpzp zatwierdzonego uchwałą nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7.04.2016r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Wieliczka obszar B teren zbytej działki nr [...] o powierzchni 0,3000 ha znajduje się w obszarach: (...)" Tymczasem zbyta działka nosi numer [...] a jej powierzchnia to 0,3100ha. Również w uzasadnieniu decyzji, na stronie 5 w akapicie drugim wskazuje się, że "zlecono rzeczoznawcy majątkowemu p. W. S. wykonanie operatu szacunkowego. Został on opracowany w dniu 9.02.2019 r." Tymczasem znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy datowany jest na 11 lutego 2019 r. Na stronie 7/8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano, że :"Oceniając od strony formalnej przedłożony operat szacunkowy pod względem kompletności i przydatności dla celu prowadzenia postępowania odwoławczego, którym jest zbadanie zasadności i poprawności ustalonej w skarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej opłaty planistycznej w kwocie 36 876,00 zł stwierdza się, że nie jest on przydatny dla tego celu" Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Realizacja tej zasady powinna znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu organu II Instancji – zarówno w sentencji decyzji jak i jej uzasadnieniu, gdyż po myśli art. 107 § 1 stanowią one całość, jako obowiązkowe elementy składowe decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ II Instancji, utrzymując w mocy decyzje organu i Instancji w zakresie w jakim ustaliła ona wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, powołuje różne kwoty tej opłaty, różne numery działek i różne ich powierzchnie. Organ odwoławczy przywołuje także inną datę operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia tej opłaty, niż data operatu znajdującego się w aktach sprawy. Błędy te zostały powyżej szczegółowo przywołane i zdaniem Sądu jest ich na tyle dużo, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że jest to wynik oczywistej omyłki pisarskiej. Organ miał zresztą ewentualną możliwość sprostowania tych omyłek (gdyby za takie je uznał) w trybie art. 113 Kpa – choćby po wpływie skargi, jednak tego nie uczynił. W tej sytuacji nie jest możliwe pewne ustalenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydając zaskarżoną decyzję rzeczywiście rozstrzygało merytorycznie po raz drugi, w tej samej sprawie administracyjnej, o której orzekał organ I Instancji. W tej sytuacji Sąd nie może wypowiedzieć się co do zasadności zarzutów skargi związanych z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności o prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia renty planistycznej przez organ I Instancji, gdyż byłoby to przedwczesne. Sąd nie może zastąpić organu II Instancji, a taki byłby skutek dokonania obecnie sądowej oceny postępowania i jego wyniku, które miały miejsce przed organem I instancji. Wobec powyższego zaskarżona decyzja musiała zostać uchylona na zasadzie art.145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., jako naruszająca przepisy postępowania w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 4761,00 zł składa się: kwota 1144,00 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 3600 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.a i § 2 pkt. 3, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).