II SA/Gd 556/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skarg I. L. i G. L. oraz Agencji na decyzję Wojewody z dnia 12 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia 28 maja 2012 r., nr [...] w zakresie, w jakim orzekają o zobowiązaniu Agencji do przekazania na rzecz Powiatu kwoty 4.209 zł oraz kwot po 4.208,75 zł, stanowiących 25% opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję w pozostałej części, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Agencji kwotę 1.263 zł (jeden tysiąc dwieście sześćdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 5. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących I. L. i G. L. kwotę 5.634 zł (pięć tysięcy sześćset trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta C. decyzją z dnia 28 maja 2012 r., nr [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych, przysługującego we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej I. L. i G. E. L., w prawo własności nieruchomości położonej w C., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,4373 ha. Nadto orzekł, że prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna, a przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje odpłatnie. Organ ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w kwocie 168 351 zł, płatną w następujący sposób: część opłaty w wysokości 16 836 zł w terminie do 14 dnia od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, zaś pozostała część opłaty w wysokości 151 515 zł w dziewięciu równych rocznych ratach w wysokości po 16 835 zł każda w terminie do dnia 31 marca każdego roku, poczynając od 2013 r. Organ orzekł również, że nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty, podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polsk, a w razie zwłoki w uiszczeniu płatności należność podlega przymusowemu ściągnięciu wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami egzekucyjnym. Ponadto organ orzekł również, że wierzytelność z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz że ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków, a także do wpisu hipoteki przymusowej w księdze wieczystej. Jako materialnoprawną podstawę wydanej decyzji wskazano: art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83). Uzasadniając wydaną decyzję Starosta wyjaśnił, że w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 1 ust. 1 i w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nieruchomość będąca przedmiotem wniosku jest bowiem własnością Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych, a na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w dniu 22 października 2004 r. Rep. A nr [...] prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości nabyli I. i G. L.. Opłata z tytułu przekształcenia została ustalona na podstawie art. 4 ust. 1 tej ustawy, a jej wysokość wynika ze sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Organ wyjaśnił, że w sporządzonym w dniu 20 lutego 2012 r. operacie szacunkowym rzeczoznawca określił wartość prawa własności nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem niniejszej sprawy na kwotę 531 000 zł, a wartość użytkowania wieczystego tej nieruchomości na kwotę 355 000 zł. Jednakże, uwzględniając zastrzeżenia wniesione do tego operatu przez I. L., w nowo sporządzonym operacie szacunkowym z dnia 20 kwietnia 2012 r., rzeczoznawca określił wartość prawa własności nieruchomości gruntowej na kwotę 509 351 zł, a wartość użytkowania wieczystego na kwotę 341 000 zł. Wartość prawa użytkowania wieczystego określona została w operacie szacunkowym jako iloczyn określonej wartości prawa własności i współczynnika korygującego, który wyliczony został według wzoru określonego w § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zdaniem Starosty taki sposób określenia wartości prawa użytkowania wieczystego jest prawidłowy i zgodny z § 30 powołanego rozporządzenia jak i z aktualnie kształtującą się linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Organ wskazał przy tym, że celem sporządzania operatu szacunkowego, zawierającego opinie o wartości nieruchomości, nie jest w żadnym wypadku spełnienie oczekiwań przyszłego nabywcy co do wartości nieruchomości. Opłata za przekształcenia została więc ustalona, stosownie do art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 z poźn. zm.) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, na kwotę 168 351 zł. O rozłożeniu na raty wskazanej opłaty organ orzekł na wniosek inwestora stosowanie do treści art. 4 ust. 3 ustawy. Starosta wskazał ponadto, że na podstawie art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. potrącenie 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego są położone nieruchomości. W związku z powyższym Starosta orzekł, że Agencja Nieruchomości Rolnych zobowiązana jest przekazać, w terminie 14 dni liczonym od dnia dokonania zapłaty każdej z rat na rzecz Agencji przez I. i G. L. na wskazany rachunek bankowy Powiatu C. w Banku Spółdzielczym w W. kwotę w wysokości 4209 zł oraz kwoty w wysokości po 4208,75 zł, które stanowią 25% środków z opłaty za przekształcenie. Organ wyjaśnił, że powyższe rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r., I OSK 99/08 (LEX nr 528051), zgodnie z którym staroście, jako organowi samorządu terytorialnego przysługuje prawo do żądania przekazania 25% środków z opłat uzyskiwanych przez Skarb Państwa - Agencję Nieruchomości Rolnych z tytułu przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, albowiem kwoty te stanowią dochód jednostki samorządu terytorialnego (powiatu), na obszarze której położona jest nieruchomość. Od decyzji Starosty C. odwołanie wnieśli I. i G. L., którzy zarzucili, że jest ona błędna, albowiem opiera się na przyjęciu błędnej wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem. Z uwagi na to, że istnieje obrót prawem użytkowania wieczystego w pierwszej kolejności należało ustalić wartość rynkową takiego prawa na podstawie rzeczywistych transakcji nieruchomości podobnych, a dopiero w ostateczności na podstawie zastosowanego wzoru. Od decyzji tej odwołanie wniosła również Agencja Nieruchomości Rolnych, która z kolei zarzuciła, że wydana została ona z naruszeniem art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że w stosunku do mienia wchodzącego w skład zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w zakresie opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, ma zastosowanie art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań Wojewoda decyzją z dnia 12 lipca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z dnia 28 maja 2012 r. Wojewoda uznał bowiem, że opłata z tytułu przekształcenia została ustalona w prawidłowy sposób, a więc zgodnie z art. 67 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei ustalona na jej potrzeby wartość prawa użytkowania wieczystego ustalona została zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które stanowią, że przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej, jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego do celów, o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego, określonego według wzoru zamieszczonego w § 29 ust. 3 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu przez G. i I. L., Wojewoda wyjaśnił, że ustawodawca odmiennie uregulował metodologię wyceny na potrzeby poszczególnych postępowań. W przypadku potrzeby aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego rozstrzyga o niej § 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, natomiast w przypadku ustalenia opłat za przekształcenie § 30 tegoż rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego do celów, o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 69 ustawy, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego, określonego według wzoru zamieszczonego w § 29 ust. 3 rozporządzenia. Skoro zatem art. 4 ust. 2 ustawy przy ustalaniu wysokości opłaty za przekształcenie odsyła m. in. do art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to w ocenie organu uznać należy, że sposób określenia wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego został określony samodzielnie w § 30 rozporządzenia. Wojewoda uznał ponadto, że organ I instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z którym do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 23 ust. 3 ustawy umożliwia zaś powiatowi uzyskiwanie przychodów z tytułu wpływów ze sprzedaży, z opłat z tytułu trwałego zarządu, z tytułu użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu, jakie osiągane są z nieruchomości Skarbu Państwa, a także osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności. Dochód powiatu stanowi 25%. Zdaniem Wojewody przepis ten sformułowano w taki sposób, że został on powiązany z nieruchomościami Skarbu Państwa, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, gdzie z kolei jest mowa o gospodarowaniu nieruchomościami, które wchodzą w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. W zakresie opłaty związanej z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości staroście przysługuje prawo tylko do jej czwartej części i to nie na podstawie wykonywania uprawnień statio fisci Skarbu Państwa, ale jako organowi samorządu terytorialnego, albowiem kwota ta stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego (powiatu), na obszarze której położona jest nieruchomość. Dlatego też, zdaniem Wojewody, nie ulega wątpliwości, że 25% wartości opłaty z tytułu przekształcenia stanowić powinno dochód powiatu. Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli G. L. i I. L., domagając się jej uchylenia. Skarżący podtrzymali dotychczasowe zarzuty podniesione w sprawie, a dotyczące błędnego wyliczenia wartości prawa użytkowania wieczystego. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 556/12. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, również podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody wniosła również Agencja Nieruchomości Rolnych, domagając się jej uchylenia. W ocenie Agencji zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w oparciu o wadliwe przyjęcie w uzasadnieniu decyzji, że w stosunku do mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w zakresie opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, ma zastosowanie art. 4 ust. 14 ustawy. Ponadto, zdaniem Agencji, Wojewoda wydając zaskarżona decyzję nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania oraz nie rozpoznał materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. Sprawa ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 557/12. W odpowiedzi na tę skargę organ również wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem z dnia 8 listopada 2012 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączono sprawę ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych na decyzję Wojewody ze sprawą ze skargi G. L. i I. L. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Od tego momentu połączone postępowanie prowadzone było pod sygn. akt II SA/Gd 556/12. W jednobrzmiących pismach z dnia 15 stycznia 2013 r. skarżący G. L. i I. L. podtrzymali skargę wniesioną w niniejszej sprawie i dodatkowo zarzucili, że sporządzony w dniu 20 kwietnia 2012 r. operat szacunkowy zawiera istotne uchybienia, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a orzekające w sprawie organy w ogóle nie dokonały jego oceny. Skarżący wyjaśnili, że trudno jest im odnieść się do tabeli porównawczej oraz dokonać jej oceny z uwagi na to, że w żadnej pozycji nie dokonano identyfikacji sprzedanej działki, chociażby przez wskazanie jej numeru. Ponadto, wskazując na różnice cen osiąganych w przetargu od cen wolnorynkowych, stwierdzili, że rzeczoznawca nie wyjaśnił dlaczego przyjęte w operacie transakcje z przetargów są podobne do transakcji wolnorynkowych. Z § 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. wynika natomiast, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki, nadto ceny uzyskane ze sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20 % od przeciętnych cen na rynku za nieruchomości podobne. Nadto na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. skarżący oświadczyli, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji zawarli umowę o rozdzielności majątkowej. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w mniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia 12 lipca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty C. z dnia 28 maja 2012 r. orzekającą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W sprawie niesporne jest, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83), które uprawniały do przekształcenia przysługującego G. L. i I. L. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, tj. działki nr [...], położonej w C. - w prawo własności nieruchomości. Wnoszący o przekształcenie – G. L. i I. L. byli w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa, a która stanowiła własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych. Jako podmiot, na którego rachunek kwota ta ma być uiszczona prawidłowo wskazano Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G.. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G. była bowiem "dotychczasowym właścicielem" w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z którym osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia z zastrzeżeniem art. 5. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem przekształcenia w niniejszej sprawie były nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa, w stosunku do których wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych Skarb Państwa powierzył Agencji Nieruchomości Rolnych i nieruchomości te zostały przekazane Agencji na podstawie decyzji Wojewody B. z dnia 12 lipca 1994 r. nr [...]. Skoro zaś przedmiotowe nieruchomości wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, to oznacza, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Skarb Państwa powierzył Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do tego mienia, a zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy Agencja, obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nim związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. W związku z tym "dotychczasowym właścicielem", w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, takiej nieruchomości jest Skarb Państwa, a opłata należna z tytułu przekształcenia wynika z wyzbycia się prawa własności. Prawo do opłaty z tytułu przekształcenia mieści się w pojęciu uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, a te zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa wykonuje Agencja (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 544/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 99/08 – oba dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutkiem zaś tego Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 286/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). . Skarżąca Agencja zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i skardze wniesionej do Sądu, zakwestionowała wydane w sprawie decyzje wyłącznie w części orzekającej o prawie Starosty C. do żądania przekazania 25% środków uzyskiwanych przez Agencję z tytułu opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 107 § 1 Kpa decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie zaś do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji. Nadto uzasadnienie i rozstrzygnięcie można rozpatrywać jako elementy równorzędne materialnie i uzupełniające się wzajemnie. W związku z powyższym w niniejszej sprawie Sąd mógł poddać kontroli nie tylko rozstrzygnięcie zawarte w osnowie decyzji Starosty C. z dnia 25 czerwca 2012 r. ale również treść jej uzasadnienia. W uzasadnieniu decyzji Starosty C., oprócz uzasadnienia rozstrzygnięć zawartych w punktach od 1 do 8, zostało zawarte dodatkowe rozstrzygnięcie, jako że organ ten orzekł, o zobowiązaniu Agencji Nieruchomości Rolnych do przekazania w terminie 14 dni od dnia dokonania zapłaty na rzecz Agencji przez I. i G. L., na wskazany rachunek bankowy Powiatu C. kwoty w wysokości 4209 zł oraz kwot po 4208,75 zł, stanowiących 25% środków z opłaty za przekształcenie, a także uzasadnienie tegoż rozstrzygnięcia. Podstawa prawna tego rozstrzygnięcia, tj. art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, również została wskazana w podstawie prawnej wydania całej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Kontrolując decyzje organów obu instancji w tym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że nakładając w niniejszej sprawie na Agencję Nieruchomości Rolnych obowiązek przekazania na rzecz Powiatu C. 25% kwoty otrzymanej od I. L. i G. L. z tytułu przekształcenia, działały bez podstawy prawnej. Powołany przez orzekające w sprawie organy, jako podstawa takiego rozstrzygnięcia - art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi, że do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśniono, że uprawnienie starostwa powiatowego w myśl art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ogranicza się do potrącenia 25% środków uzyskiwanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia. Przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje staroście jedynie prawo do żądania przekazania 25% środków uzyskiwanych przez Skarb Państwa z tytułu opłat tam wskazanych oraz opłaty wskazanej w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podkreślić należy, że w zakresie opłaty związanej z przekształcaniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, staroście przysługuje prawo tylko do jej czwartej części i to nie na podstawie wykonywania uprawnień statio fisci Skarbu Państwa, ale jako organowi samorządu terytorialnego, albowiem kwota ta stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) na obszarze której położona jest nieruchomość (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 99/08, Lex nr 528051). Zdaniem Sądu, z powołanych przez orzekające w niniejszej sprawie organy administracji przepisów nie wynika jednakże uprawnienie organu orzekającego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do orzekania o obowiązku przekazania przez dotychczasowego właściciela 25% uzyskanej opłaty z tytułu przekształcenia na rzecz powiatu, na którego obszarze położone są nieruchomości. Takie rozstrzygnięcie nie mieści się w granicach sprawy prowadzonej na wniosek użytkowników wieczystych, które ma sprowadzić się do przekształcenia przysługującego im prawa i określenia opłaty z tego tytułu na rzecz dotychczasowego właściciela. Kwestia ewentualnych rozliczeń miedzy powiatem a Agencją w żadnym razie nie mieści się w granicach przedmiotowej sprawy administracyjnej. Co więcej, skoro przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odsyła art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości używa określenia "wpływy", to kierując się językowym znaczeniem tego określenia należy przez to rozumieć należność uzyskaną, wiec kwotę otrzymaną w wyniku wykonania decyzji o przekształceniu. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 (ani też z art. 7 SamGminU (ustawy o samorządzie gminnym) lub art. 6 AdmWojU (ustawy o samorządzie województwa) lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną. (tak B. Adamiak, J. Borkowski, KPA . Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 396) Każde działanie organu władzy publicznej musi odpowiadać kryterium legalności, co jest możliwe do spełnienia tylko przy założeniu, że podstawą ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki jest ustawa. Umieszczenie bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania administracji publicznej. W doktrynie prawa i judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy. Przepisy prawa materialnego przewidują niejednokrotnie decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale również przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygnięcia sprawy. Z gramatycznej wykładni przepisu zawartego w art. 14 ust. 4 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie sposób wyprowadzić wniosku, że starosta uprawniony jest do podjęcia decyzji o zobowiązaniu dotychczasowego właściciela nieruchomości do przekazania powiatowi 25% uzyskanej opłaty z tytułu przekształcenia. Ustawodawca przewidział decyzyjną formę załatwienia sprawy w formie czasownikowej, ale tylko i wyłącznie w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i opłaty. Nie przewidział natomiast, kompetencji do podejmowania władczej decyzji w zakresie orzekania o potrąceniu 25% środków uzyskanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia. Jednocześnie, z powyższych względów, Sąd nie podziela poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1090/10 (dostępnym na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym prawo do 25% należnej opłaty z tytułu przekształcenia stanowiącej dochód powiatu wynika z tego samego stosunku administracyjnego, w zakresie którego orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i opłacie, wobec czego o tym prawie orzeka się w drodze administracyjnej i to w drodze decyzji. Sąd ten uznał bowiem, że należy przyjąć liberalne podejście do poszukiwania podstaw prawnych do wydania decyzji, a nawet domniemanie formy decyzji. Na marginesie jedynie wskazać należy, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 lipca 2011 r., III CZP 35/11 (LEX nr 852345) orzekł, że niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie, w której powiat dochodzi zwrotu od Skarbu Państwa kwot stanowiących jego dochód na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że kwestie związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich dysponowaniem pozostają poza sferą stosunków cywilnoprawnych i są rozstrzygane na podstawie przepisów prawa publicznego w ramach systemu finansów publicznych. Z przywołanych przez organy obu instancji przepisów, które stanowiły podstawę prawną do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia, tj. art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika uprawnienie starosty do wydania w zakresie zobowiązania dotychczasowego właściciela nieruchomości do przekazania powiatowi 25% uzyskanej od użytkownika wieczystego opłaty z tytułu przekształcenia. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd nie znalazł również jakichkolwiek innych materialnych podstaw prawnych do podjęcia przez starostę rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. To zaś powoduje, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 1, art. 6 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji administracyjnej w powyższym zakresie bez podstawy prawnej – przy braku norm prawnych upoważniających do załatwienia przedmiotowej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, świadczy o braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Kontrolując zaskarżoną decyzję w pozostałej części, Sąd uznał natomiast, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi, że w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust 3a i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie więc z art. 67 ust 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości. Zgodnie zaś z art. 69 tej ustawy na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Szczegółowe zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wskazane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Zgodnie więc z § 29 tego rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego (ust. 1). Jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości (ust. 2). Jeżeli przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według wzoru. Zastosowanie tego sposobu wyceny wymaga szczegółowego uzasadnienia w operacie szacunkowym (ust. 3). Zgodnie zaś z § 30 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego do celów, o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 69 ustawy, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego, określonego według wzoru zamieszczonego w § 29 ust. 3 rozporządzenia. Zgodzić należy się z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym sposób określenia wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego został określony samodzielnie w § 30 rozporządzenia, albowiem art. 4 ust 2 ustawy przy ustalaniu wysokości opłaty za przekształcenie odsyła m.in. do art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 500/10, Lex nr 752528). Dlatego też w celu ustalenia wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego należy najpierw określić wartość przekształcanej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności, a następnie uzyskaną wartość pomnożyć przez współczynnik korygujący określony w § 29 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi w formie operatu szacunkowego. Stosownie do treści art. 152 tej ustawy sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust 1). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust 2). Zgodnie z art. 154 ust 1 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dla potrzeb niniejszej sprawy rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 20 kwietnia 2012 r. operat szacunkowy w celu określenia wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w C. – na potrzeby ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości w prawo własności. W operacie tym rzeczoznawca wskazał, że wycena zawarta w operacie została wykonana przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnia, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei § 4 powołanego rozporządzenia wyjaśnia, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust 4). Brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego. Biegły powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości. Niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu, w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. IV SA/Wa 123/08, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Wobec tego jak najbardziej pożądane i prawidłowe jest umieszczanie w operacie szczegółowego wyjaśnienia metodologii szacowania nieruchomości przed i po podziale. W sporządzonym w dniu 20 kwietnia 2012 r. operacie szacunkowy rzeczoznawca w celu dokonania przedmiotowej wyceny przy podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej wziął pod uwagę 15 nieruchomości, uznając je za nieruchomości podobne. Z przywołanego wyżej § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Według definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Analiza przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia, określających co powinien zawierać operat, wskazuje zaś, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 2014/06, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie, wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. W operacie rzeczoznawca majątkowy powinien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 85/10, Lex nr 619935). Przy czym opis wszystkich nieruchomości stanowiących podstawę wyceny powinien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 223/12, Lex nr 1212511). A zatem aby dokonać oceny, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo, konieczne jest opisanie ich w taki sposób, aby istniała możliwość ich zidentyfikowania. W innym bowiem wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. Odnosząc się do treści operatu szacunkowego, sporządzonego na użytek niniejszego postępowania administracyjnego, należy natomiast stwierdzić, że rzeczoznawca wybierając do sporządzenia wyceny 15 nieruchomości nie przedstawił precyzyjnie ich cech jak również cech poszczególnych transakcji mających za przedmiot te nieruchomości. W operacie rzeczoznawca nie zawarł uzasadnienia wskazującego na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych, nie wskazał również istotnych cech różniących te nieruchomości. Brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne, podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego, a także uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości sporządzonego operatu. Przede wszystkim zaś wątpliwości budzi uznanie za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej nieruchomości wskazanych pod nr 9 i 10, które mają taką samą powierzchnię, jednakże ich wartości różnią się w sposób istotny. Jedna z tych transakcji zawiera najwyższą cenę w zbiorze wszystkich transakcji przyjętych do wyceny. W operacie nie zostało wyjaśnione także dlaczego rzeczoznawca uznał, że ceny uzyskiwane podczas sprzedaży przetargowej będą podobne do cen uzyskiwanych podczas sprzedaży na wolnym rynku. Orzekające w sprawie organy, wydając kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje oparły się na sporządzonym w dniu 20 kwietnia 2012 r. operacie szacunkowym, nie wyjaśniając jednocześnie zaistniałych w nim niejasności. Zaś, jak ustalono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości ma wprawdzie podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości, jednak operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Nadto, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wyjaśniono zgłaszanych przez skarżących wątpliwości odnośnie wartości cen transakcyjnych nieruchomości wziętych do porównania. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, to podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2009 r., sygn. I OSK 1444/08, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy administracji mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową operatu szacunkowego. Nadto organy administracji, dokonując oceny wartości dowodowej operatu, mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. II OSK 459/2005 Lex Nr 206473). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dlatego też, Sąd uznał, że postępowanie orzekających w sprawie organów nie spełnia wymogów wynikających z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu i na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 kpa) oraz, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa). W niniejszej sprawie organy obu instancji powyższych obowiązków nie spełniły. Nadto organy nie zawarły w uzasadnieniach swoich decyzji pełnej i wyczerpującej oceny podstawowego dowodu przeprowadzonego w sprawie, to jest operatu szacunkowego. Zgodnie zaś z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w zaskarżonej przez Agencję Nieruchomości Rolnych części. Natomiast w pozostałym zakresie uchylił decyzję organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej Agencji zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy. Natomiast na rzecz skarżących G. L. i I. L. Sąd zasądził na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 202 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi solidarnie zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Nadto podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.