II SA/Gl 1090/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku L.K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] , wydaną z up. Starosty [...] , orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w Gminie J., KW nr [...] w prawo własności i ustaleniu opłaty z tego tytułu w wysokości [...] zł, zobowiązując wnioskodawczynię do jej wpłaty na konto Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. w terminie 14 dni od dnia ostateczności. Nadto, w pkt 4 decyzji, zobowiązano tę Agencję do jednorazowej wpłaty [...] % środków uzyskanych z tej opłaty, tj. kwoty [...] zł na rzecz Powiatu [...] – w terminie 7 dni od dnia wpływu opłaty na rachunek bankowy. Jako podstawę prawną decyzji powołano przepisy art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 1, 2, 6 i 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) w zw. z art. 67 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na spełnienie ustawowych warunków do przekształcenia prawa, wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jako własność Skarbu Państwa, wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej i została przekazana na rzecz tejże Agencji. Stąd też organ administracji doszedł do przekonania, że skoro stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, powierzono Agencji Nieruchomości Rolnych wykonywanie na rzecz Skarbu Państwa praw własności i innych praw rzeczowych w stosunku do mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, prawo do opłaty z tytułu przekształcenia mieści się w pojęciu uprawnień właścicielskich, a zatem opłata ta winna być uiszczona na rzecz tej Agencji (vide: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 99/08). Jednocześnie w pkt 4 zawarto zobowiązanie do wpłaty [...] środków z uzyskanej opłaty na rzecz Powiatu [...] zgodnie z art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu. W odwołaniu od decyzji w części dotyczącej pkt 4, Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. zarzuciła błędną wykładnię art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu w związku z art. 23 ust. 3 i 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Agencji, skoro przepis art. 23 ust. 3 tej ustawy, odsyła do ust. 1, to regulacja ta dotyczy jedynie nieruchomości stanowiących zasób Skarbu Państwa, którym dysponuje właściwy miejscowo starosta. Przy innym rozumowaniu Agencja zobowiązana byłaby do odprowadzania na konto powiatu [...] % dochodów wymienionych w art. 23 ust. 3 ugn. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...] , odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy, podzielił pogląd prawny, że przepis art. 23 ust. 3 ugn dotyczy opłaty z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 99/08. W skardze do sądu administracyjnego Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i "orzeczenie co do istoty" oraz obciążenie organu kosztami postępowania, ponawiając zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako uzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W następstwie tak sprawowanej kontroli, której przedmiotem jest decyzja, sąd wydaje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako "ppsa") lub też stosownie do art. 151 ppsa skargę oddala. Nie mieści się zatem w kompetencjach sądu administracyjnego "orzekanie co do istoty sprawy", a więc orzekanie merytoryczne, o co wnosiła skarżąca Agencja. Sąd administracyjny jest bowiem – co do zasady – sądem kasacyjnym. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że poza sporem pozostaje, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa"), które uprawniały do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości rolnej w prawo własności. Poprawnie także wyliczono wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, jak również wskazano podmiot, na rachunek którego kwota ma zostać uiszczona, a mianowicie Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O.. W związku z tym ostatnim rozstrzygnięciem i jego spornością w dotychczasowym orzecznictwie należy wskazać, iż opłata z tytułu przekształcenia uiszczana jest dotychczasowemu właścicielowi. Przedmiotem przekształcenia w niniejszej sprawie była nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w stosunku do której wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych Skarb Państwa powierzył Agencji Nieruchomości Rolnych. Nieruchomość została przekazana Agencji decyzją Wojewody [...] z [...] roku (decyzja oraz dokumentacja geodezyjna). Skoro przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa to oznacza to, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarb Państwa powierzył Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do tego mienia. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Agencja obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nim związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. W związku z tym – zdaniem składu orzekającego – obowiązek uiszczenia opłaty jest skorelowany ze zdarzeniem w postaci przejścia prawa własności nieruchomości. Jest poza sporem, że "dotychczasowym właścicielem", w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa, a opłata należna z tytułu przekształcenia wynika z wyzbycia się prawa własności. Prawo do opłaty z tytułu przekształcenia mieści się w pojęciu uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, a te zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa wykonuje Agencja (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 października 2007 roku – II SA/Łd 544/07 i wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2009 roku – I OSK 99/08). Istota problemu w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji gdy przekształceniu podlega nieruchomość pozostająca w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, do opłaty z tytułu przekształcenia znajduje zastosowanie art. 4 ust. 14 ustawy. Artykuł 4 ust. 14 stanowi "Do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, a art. 23 ust. 3 tej ostatniej ustawy: "Od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu – nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1 (Zasób Nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodarują starostowie), a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste oraz od odsetek wnoszonych za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się [...] środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości". Artykuł 4 ust. 14 ustawy stanowi więc o odpowiednim stosowaniu art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do opłat z tytułu przekształcenia. Ustawa o przekształceniu odnosi się w równym stopniu do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie jak i do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, w tym Agencja Nieruchomości Rolnych. W związku z tym art. 4 ust. 14 ustawy przekształceniowej, mimo że pozostają w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy wszystkich nieruchomości, za których przekształcenie pobierana jest opłata. Odnosząc się do zarzutu Agencji należy podkreślić, że art. 4 ust. 14 ustawy przekształceniowej przewiduje odpowiednie stosowanie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce, a nie stosowanie tego przepisu wprost. Nadto Agencja nie dostrzegła, że ograniczenie przedmiotowe w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości o których mowa w art. 23 ust. 1 dotyczy wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawczego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa. Nie dotyczy natomiast wpływów osiąganych z opłat uzyskiwanych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oraz odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności. Opłata z tytułu przekształcenia stanowi substytut opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (tutaj odpowiednie stosowanie), a więc ograniczenia związane z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do niej się nie odnoszą. W świetle art. 4 ust. 14 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy przekształceniowej oraz art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy uznać, że skarga jest nieuzasadniona. Z urzędu – w ramach art. 134 § ppsa – Sąd rozważył czy istniały podstawy prawne do orzeczenia w kontrolowanej decyzji o zobowiązaniu Agencji do jednorazowej opłaty [...] środków uzyskanych z opłaty przekształceniowej na konto Powiatu [...] (pkt 4 zaskarżonej decyzji). W świetle art. 4 ust. 14 ustawy przekształceniowej, od wpływów z tytułu odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności potrąca się [...] środków, które stanowią dochody powiatu, na terenie którego znajdują się te nieruchomości. Oznacza to, że 1/4 część należnej opłaty z tytułu przekształcenia stanowi dochód powiatu i w rozliczeniu powinna się znaleźć na rachunku Starostwa Powiatowego. Potrącenie [...] środków uzyskiwanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia (art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie jest potrąceniem w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Nie sposób bowiem przyjąć jakie podmioty, w takiej sytuacji byłyby jednocześnie dłużnikami i wierzycielami, ani że każda z nich mogłaby potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiej. Prawo do [...] należnej opłaty z tytułu przekształcenia stanowiącej dochód powiatu wynika z tego samego stosunku administracyjnego w zakresie którego orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i opłacie. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że o tym prawie (uprawnieniu) orzeka się w drodze administracyjnej i to w drodze decyzji. Przemawia za tym treść całego art. 4 ustawy przekształceniowej, który zawiera – oprócz ust. 14 – szereg innych regulacji stanowiących bezpośrednie podstawy do konkretnych rozstrzygnięć decyzji przekształceniowej. Nadto należy wskazać, iż w uchwale Sądu Najwyższego z dnia [...] roku sygn. akt [...] , Sąd Najwyższy podkreślił, że w nowszym orzecznictwie i doktrynie występuje liberalne podejście do poszukiwania podstaw prawnych decyzji, aż do stanowiska dopuszczającego jej domniemanie (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 roku, I OSK 568/06). W niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba domniemania formy decyzji, bowiem mając na uwadze brzmienie całego art. 4 ustawy przekształceniowej należy stwierdzić, że z tego przepisu wynika forma decyzji w sposób dorozumiany, co odpowiada przyjmowanemu obecnie bardziej liberalnemu podejściu do tego zagadnienia. Taki też pogląd zajęto w wyroku tut. Sądu z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II SA/GL 1188/10, wydanym w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skoro więc organy orzekające były uprawnione do umieszczenia w kontrolowanej decyzji rozstrzygnięcia przewidzianego art. 4 ust. 14 ustawy przekształceniowej, a w pozostałym zakresie, o czym była mowa wyżej, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. SW