II SA/Gl 1188/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] roku wydaną na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1, 2, 6 i 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.) w związku z art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku nr 261, poz. 2603 ze zm.) przekształcił prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" o pow. [...] ha, położonej w J., objętej [...] prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B., przysługujące J. i E. P. we wspólności ustawowej małżeńskiej, w prawo własności nieruchomości. Ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w wysokości [...] zł i zobowiązał J. i E. P. do wpłacenia jednorazowo ustalonej opłaty na konto "A" w O. W pkt 4 decyzji organ orzekający zobowiązał "A" w O. do jednorazowej wpłaty 25 % środków uzyskanych z opłaty to jest kwoty [...]zł na konto Powiatu [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu (...) bowiem wnioskodawcy w dniu wejścia w życie ustawy to jest 13 października 2005 roku byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości przeznaczonej na cele rolne, zaś z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpili w ustawowym terminie. Dotychczasowym właścicielem przekształconej nieruchomości był Skarb Państwa, ale z uwagi na fakt, że nieruchomość wchodził w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa do opłaty uprawniona jest "A". Opłata została ustalona przy odpowiednim zastosowaniu art. 67 i 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] roku. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" w O. W odwołaniu "A" zakwestionowała rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 decyzji Starosty [...]. Zdaniem "A" art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku nie mógł stanowić podstawy do zobowiązania "A" do jednorazowej wpłaty 25 % środków uzyskanych z opłaty za przekształcenie na rzecz Powiatu [...]. Zgodnie z tym przepisem do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten jak wynika z jego treści dotyczy nieruchomości o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce, a więc nieruchomości stanowiących zasób Skarbu Państwa, którym dysponuje właściwy miejscowo starosta. Natomiast nieruchomość będąca przedmiotem decyzji wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a zasobem tym dysponuje "A" na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2007 roku, nr 231, poz. 1700 ze zm.). W związku z tym zdaniem odwołującej się nie jest ona zobowiązana do uiszczenia należności określonej w pkt 4 decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku. W trakcie postępowania odwoławczego materiał dowodowy został uzupełniony przez Starostę [...] o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku oraz dokumentację geodezyjną, które to dokumenty potwierdzają, że objęta decyzją organu I instancji nieruchomość wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku. W motywach tej decyzji organ odwoławczy przedstawił ustalony przez organ I instancji stan faktyczny i wyraził pełną aprobatę dla jego kwalifikacji prawnej. Wskazał, że w sytuacji gdy nieruchomość wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa opłata z tytułu przekształcenia przysługuje "A". W tym zakresie organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 roku, sygn. akt I OSK 99/08. Organ odwoławczy – odnosząc się do zarzutów odwołania przywołał treść art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu (...) oraz art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że w świetle tych przepisów nie budzi wątpliwości, iż czwarta część należnej opłaty z tytułu przekształcenia stanowi dochód powiatu, na obszarze którego położona jest nieruchomość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A" w O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy oraz obciążenie skarżonego organu kosztami postępowania w sprawie. Zarzuty zawarte w skardze stanowiły powtórzenie zarzutów i ich argumentacji przedstawionej wcześniej w odwołaniu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W następstwie tak sprawowanej kontroli, której przedmiotem jest decyzja, Sąd wydaje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako "ppsa") lub też stosownie do art. 151 ppsa skargę oddala. Nie mieści się zatem w kompetencjach sądu administracyjnego "orzekanie co do istoty sprawy", a więc orzekanie merytoryczne, o co wnosiła skarżąca "A". Sąd administracyjny jest bowiem – co do zasady – sądem kasacyjnym. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że poza sporem pozostaje, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa"), które uprawniały do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości rolnej w prawo własności. Poprawnie także wyliczono wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, jak również wskazano podmiot, na rachunek którego kwota ma zostać uiszczona, a mianowicie "A" w O. W związku z tym ostatnim rozstrzygnięciem i jego spornością w dotychczasowym orzecznictwie należy wskazać, iż opłata z tytułu przekształcenia uiszczana jest dotychczasowemu właścicielowi. Przedmiotem przekształcenia w niniejszej sprawie była nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w stosunku do której wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych Skarb Państwa powierzył "A". Nieruchomość została przekazana "A" decyzją Wojewody [...] z [...] roku (decyzja oraz dokumentacja geodezyjna). Skoro przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa to oznacza to, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarb Państwa powierzył "A" wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do tego mienia. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Agencja obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nim związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. W związku z tym – zdaniem składu orzekającego – obowiązek uiszczenia opłaty jest skorelowany ze zdarzeniem w postaci przejścia prawa własności nieruchomości. Jest poza sporem, że "dotychczasowym właścicielem", w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa, a opłata należna z tytułu przekształcenia wynika z wyzbycia się prawa własności. Prawo do opłaty z tytułu przekształcenia mieści się w pojęciu uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, a te zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa wykonuje "A" (por. wyrok z dnia 15 października 2007 roku – II SA/Łd 544/07 i wyrok z dnia 16 stycznia 2009 roku – I OSK 99/08). Istota problemu w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w sytuacji gdy przekształceniu podlega nieruchomość pozostająca w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa do opłaty z tytułu przekształcenia znajduje zastosowanie art. 4 ust. 14 ustawy. Artykuł 4 ust. 14 stanowi "Do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami a art. 23 ust. 3 tej ostatniej ustawy "Od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu – nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1 (Zasób Nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodarują starostowie), a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste oraz od odsetek wnoszonych za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości". Artykuł 4 ust. 14 ustawy stanowi więc o odpowiednim stosowaniu art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do opłat z tytułu przekształcenia. Ustawa o przekształceniu odnosi się w równym stopniu do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie jak i do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, w tym "A". W związku z tym art. 4 ust. 14 ustawy przekształceniowej, mimo że pozostają w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy wszystkich nieruchomości za których przekształcenie pobierana jest opłata. Odnosząc się do zarzutu "A" należy podkreślić, że art. 4 ust. 14 ustawy przekształceniowej przewiduje odpowiednie stosowanie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce, a nie stosowanie tego przepisu wprost. Nadto "A" nie dostrzegła, że ograniczenie przedmiotowe w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości o których mowa w art. 23 ust. 1 dotyczy wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawczego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa. Nie dotyczy natomiast wpływów osiąganych z opłat uzyskiwanych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oraz odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności. Opłata z tytułu przekształcenia stanowi substytut opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (tutaj odpowiednie stosowanie), a więc ograniczenie związane z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do niej się nie odnoszą. W świetle art. 4 ust. 14 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy przekształceniowej oraz art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać, że skarga jest nieuzasadniona. Z urzędu – w ramach art. 134 § ppsa – Sąd rozważył czy istniały podstawy prawne do orzeczenia w kontrolowanej decyzji o zobowiązaniu "A" do jednorazowej opłaty 25 % środków uzyskanych z opłaty przekształceniowej na konto Powiatu [...] (pkt 4 zaskarżonej decyzji). W świetle art. 4 ust. 14 ustawy przekształceniowej od wpływów z tytułu odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochody powiatu, na terenie którego znajdują się te nieruchomości. Oznacza to, że 1/4 część należnej opłaty z tytułu przekształcenia stanowi dochód powiatu i w rozliczeniu powinna się znaleźć na rachunku Starostwa [...]. Potrącenie 25 % środków uzyskiwanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia (art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie jest potrąceniem w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Nie sposób bowiem przyjąć jakie podmioty, w takiej sytuacji byłyby jednocześnie dłużnikami i wierzycielami, ani że każda z nich mogłaby potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiej. Prawo do 25 % należnej opłaty z tytułu przekształcenia stanowiącej dochód powiatu wynika z tego samego stosunku administracyjnego w zakresie którego orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i opłacie. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że o tym prawie (uprawnieniu) orzeka się w drodze administracyjnej i to w drodze decyzji. Przemawia za tym treść całego art. 4 ustawy przekształceniowej, który zawiera – oprócz ust. 14 – szereg innych regulacji stanowiących bezpośrednie podstawy do konkretnych rozstrzygnięć decyzji przekształceniowej. Nadto należy wskazać, iż w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 roku sygn. akt II PZP 7/09, Sąd Najwyższy podkreślił, że w nowszym orzecznictwie i doktrynie występuje liberalne podejście do poszukiwania podstaw prawnych decyzji, aż do stanowiska dopuszczającego jej domniemanie (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 roku, I OSK 568/06). W niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba domniemania formy decyzji, bowiem mając na uwadze brzmienie całego art. 4 ustawy przekształceniowej należy stwierdzić, że z tego przepisu wynika forma decyzji w sposób dorozumiany, co odpowiada przyjmowanemu obecnie bardziej liberalnemu podejściu do tego zagadnienia. Skoro więc organy orzekające były uprawnione do umieszczenia w kontrolowanej decyzji rozstrzygnięcia przewidzianego art. 4 ust. 14 ustawy przekształceniowej, a w pozostałym zakresie, o czym była mowa wyżej, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. SW