II SA/Kr 1286/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Barbara Pasternak WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił E. G. wydania decyzji nakazującej T. M. wykonanie określonych czynności przy instalacji wentylacyjnej rury stalowej - 300 mm odprowadzającej parę z agregatu elektrycznego do pieczenia pieczywa, wykonanej na kominie wentylacyjnym budynku piekarni położonym na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] nr [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż nie zachodzą okoliczności naruszające warunki techniczne w budownictwie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie wizji lokalnej ustalono, iż Inwestor T. M. wykonał na istniejącym ciągu wentylacji grawitacyjnej wymurowanym z cegły ceramicznej wyprowadzonym ponad zadaszenie klatki schodowej, przedłużenie tegoż przewodu rurami stalowymi o średnicy zewnętrznej - 300 mm na wysokość 520 cm ponad istniejący komin wentylacyjny. Komin wentylacyjny odprowadza parę z elektrycznego agregatu piekarskiego. Elektryczny piec piekarski podłączony jest do istniejącego przewodu wentylacyjnego w ścianie za pomocą rury giętkiej "SPIRO". Przedmiotowa rura stalowa przymocowana jest górną częścią trzema odciągami linowymi do sąsiednich połaci dachowych budynków właściciela piekarni. Przedłożona przez T. M. ekspertyza (karta nr [...]) sporządzona przez uprawnioną osobę - mgr. inż. S. B. , jednoznacznie potwierdza prawidłowość i zgodność wykonanej instalacji z warunkami technicznymi, nie powodując zagrożenia dla osób i budynków, a jednocześnie poprawiając w sposób zasadniczy wyrzut zużytej pary nad dach sąsiednich budynków. Na wykonanie w/w prac inwestor nie dokonał zgłoszenia do stosownych organów zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3b w/w ustawy Prawo budowlane, Znowelizowane Prawo budowlane dopuszcza legalizację wykonanej samowoli budowlanej. Przedtem jednak ustalić należało, czy samowolnie wykonane roboty budowlane wykonane są prawidłowo i nie spowodują zagrożenia dla użytkowników, osób trzecich oraz otoczenia. Art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję pkt 2 nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wnioskująca E. G. , przedłożyła decyzję z dnia [...].1980r. znak: [...] nakazującą W. M. rozebrać zrealizowane niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją przewody kominowe na budynku gospodarczym (karta nr [...]). Do tej kwestii odniósł się negatywnie Urząd Rejonowy w [...] pismem z dnia [...].1996r znak: [...], informując K. G. w przedmiocie kominów na obiekcie piekarni (karta nr [...]). Egzekwowanie realizacji tej decyzji należało do kompetencji organu wydającego decyzję. W dniu [...].1994 r. wydano decyzję znak: [...] zezwalającą na rozbudowę i adaptację budynku gospodarczego na obiekt piekarni, analizując wszystkie okoliczności i dokumenty przy udzielanym w/w pozwoleniu na budowę. Powyższa decyzja o rozbiórce przewodów kominowych również była analizowana. Zatwierdzony projekt budowlany decyzją z dnia [...].1994r znak: [...] przewidywał wyprowadzenie wentylacji mechanicznej z pomieszczenia produkcyjnego przewodem kanałowym ponad połać stropodachu budynku piekarni. W aktach sprawy znajduje się również pozwolenie na budowę (karta nr [...]) zadaszenia podwórka piekarni dachem znak; [...] z dnia [...] 1997r. wydane dla K. M. W trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania w/w decyzji o pozwoleniu na budowę organ wydający decyzję był zobligowany art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane do zbadania możliwości udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro uprawnione do tego instytucje wydały w/w decyzje o pozwoleniu na budowę, oznacza to, iż nie istniały przesłanki uniemożliwiające wydanie inwestorowi tychże decyzji. Wobec braku podstaw do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, stosując zasadę odwrotności (a contrario) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ odmówił nakazania wykonania inwestorowi określonych czynności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej unieważnienie z powodu uprzedniego rozstrzygnięcia inną decyzją ostateczną niniejszej sprawy (art. 157 § 1 i 2 kpa w zw, z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Odwołująca wskazała, że w dniu [...] 2005 r. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego pismo zatytułowane "Skarga: dotyczy samowoli budowlanej i zatruwania środowiska". Pismo to w istocie swej było wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej, gdyż powołała się na postanowienie znak[...] z dnia [...] 1981 r., które załączyła do pisma. PINB błędnie jednak potraktował pismo i zamiast wszcząć postępowanie egzekucyjne naruszył przepisy egzekucyjne i wszczął ponownie postępowanie administracyjne pomimo, że z przedmiotowego postanowienia wynika, iż wobec W. M. została wydana ostateczna decyzja administracyjna z dnia [...] 1980 r. znak: [...] nakazująca rozbiórkę zrealizowanych niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją przewodów kominowych. Wskazała także, iż zaginięcie akt postępowania egzekucyjnego powinno prowadzić do próby ich odtworzenia. Późniejsza zamiana w sposobie korzystania z przewodów kominowych nie może stanowić o bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co sugerował Urząd Rejonowy w [...]. Odwołująca zarzuciła również, że inwestor dopuścił się kolejnej samowoli budowlanej na instalacji (przewody kominowe), wobec której prawomocnie orzeczono nakaz rozbiórki. Nie istnieje możliwość legalizacji urządzeń na instalacji, która podlega rozbiórce. Odwołująca zakwestionowała także ekspertyzę S. B., wskazując na stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] zawarte w opinii z dnia [...] 2005 r. Podniosła przy tym, że wskazane przez organy decyzje z dnia [...] 1994 r. oraz z dnia [...] 1997 r. nie mogą pełnić funkcji decyzji legalizacyjnych, a pismo Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] 1996 r. nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie i nie stanowi decyzji administracyjnej. Decyzją z dnia [...] 2007 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie prawidłowo. Organ odwoławczy wystąpił jedynie do PINB w [...] o uzupełnienie materiału dowodowego w kwestii ustalenia czy ekspertyza przedłożona w dniu [...] 2005 r. przez T. M., została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, jak również ustalenia czy zinwentaryzowana instalacja jest grawitacyjna czy mechaniczna. Organ I instancji uzupełnił akta. Organ odwoławczy wskazał, że nie zachodzą okoliczności do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązku wykonania określonych robót do stanu zgodnego z przepisami. Ekspertyza przedłożona przez T. M. dotyczy instalacji wentylacyjnej z agregatu piekarniczego a sporządzona została przez S. B. (nr uprawnień [...]), który w wyjaśnieniach z dnia [...] 2006 r. (k-[...] akt II inst.) stwierdził, że przedmiotowa instalacja wentylacyjna jest wentylacją grawitacyjną i nie stwierdził zainstalowania na przewodzie urządzeń mechanicznych wspomagających. Ponadto przedmiotowy przewód wentylacyjny (o wys. 5,2 m) zamontowany został na istniejącym kominie wentylacyjnym wyprowadzonym nad dach istniejącej piekarni, został on zamocowany w sposób prawidłowy i nie powoduje zagrożenia dla budynków sąsiednich, jak również w zasadniczy sposób poprawił sposób wyrzutu zużytego powietrza. Nadto w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji, mając na uwadze wyrok WSA z dnia 12.04.2005 r. znak: VII SA/Wa 493/04, (publ. Wydawnictwo Prawnicze LEX nr 169372), w którym stwierdzono, że "gdyby organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien po prostu umorzyć swoje postępowanie jako bezprzedmiotowe albowiem przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że z przesłanych przez PINB w [...] wyjaśnień w piśmie z dnia [...] 2006 r. wynika, że dokumenty dotyczące egzekucji decyzji z dnia [...] 1980 r. nie zostały przekazane przez Urząd Miejski w [...] powstającemu w latach [...] Urzędowi Rejonowemu w [...], a następnie jako jego następcy prawnemu, PINB w [...]. Kwestia ta była rozpatrywana przez Urząd Rejonowy w [...] (pismo z dnia [...]1996 r. k- [...] akt I inst.), który w tamtym okresie również nie dysponował dokumentami archiwalnymi w przedmiotowej sprawie i nie było możliwe kontynuowanie postępowania egzekucyjnego. W w/w piśmie z dnia [...] 2006 r., w kwestii ustalenia których kominów dotyczył obowiązek rozbiórki wskazano, że "tutejszy Inspektorat po analizie wypożyczonych archiwalnych dokumentów dotyczących przedmiotowej piekarni stwierdził, iż Urząd Miejski w [...] nie posiada już dokumentów archiwalnych w przedmiotowej sprawie. Należy domniemywać, że rozbiórka dotyczyła kominów znajdujących się na adaptowanym budynku gospodarczym na piekarnię tuż obok klatki schodowej w budynku mieszkalno - usługowym . Wynika z tego, że na podstawie dokumentów, którymi dysponuje PINB w [...] nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, których przewodów kominowych dotyczyła decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...]1980 r. Ponadto wniosek odwołującej z dnia [...] 2005 r. dotyczył wykonania instalacji kominowej (kilkumetrowa rura stalowa), która po przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania administracyjnego okazała się instalacją wentylacyjną, odprowadzającą parę z agregatu piekarniczego - co do której nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku mającego na celu doprowadzenie robót budowlanych, polegających na montażu przedmiotowej rury do stanu zgodnego z przepisami. Organ odwoławczy podzielił również pogląd organu I instancji, iż egzekwowanie decyzji z dnia [...] 1980 r. należało do kompetencji organu wydającego, którym był Urząd Miejski w [...] i przyjąć należy, że postępowanie to zostało zakończone, gdyż ten sam urząd, wydał w dniu [...] 1994 r. decyzję znak [...] , udzielającą K. i W. M. pozwolenia na rozbudowę sieni budynku mieszkalnego oraz budowę szczelnego ogrodzenia trwałego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E. G. występując o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji ewentualnie o uchylenie uzasadnień zaskarżonych decyzji w tej części, w której odnoszą się one do egzekwowania decyzji Urzędu Miejskiego z dnia [...] r. Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdy tymczasem dla ustalonego stanu faktycznego i prawnego i właściwym był art. 156 § 1 pkt 3 kpa; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 kpa poprzez zawarcie w uzasadnieniach do zaskarżonych decyzji stanowisk i motywów wykraczających poza dyspozytywną część decyzji, tj. takich które nie dotyczą rozstrzygnięcia decyzji. Uzasadniając zarzuty skarżąca powtórzyła twierdzenia zawarte w swoim odwołaniu. Nadto wskazała, że decyzja z dnia [...] 1980 r. dotyczyła tych przewodów kominowych, na których inwestor obecnie zrealizował inwestycję w postaci zamontowania rur stalowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu w sprawach administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Skarga jest uzasadniona. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta narusza prawo. Organy administracji obu instancji w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału w sprawie i tym samym naruszyły przepisy postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art.107. § 3 k.p.a.. Uchybienia te są na tyle istotne , że miały one wpływ na wynik sprawy . Skarżąca E. G. jest właścicielką nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...], leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką inwestora T. M. ( ul. [...] nr [...] ). Skarżąca we wniosku złożonym do PINB w [...] z dnia [...].2005r. ( k. [...]akt. adm.) w sposób czytelny przedstawiła swoje żądanie prosząc o sprawdzenie czy inwestor T. M. dokonał zgodnie z prawem rozbudowy przewodów kominowych, mimo tego, iż na podstawie postanowienia z dnia [...].1981r. [...] był zobowiązany do ich rozebrania . Do wniosku dołączyła kserokopię postanowienia z dnia [...].1981r., z którego wynikało, że organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].1981r. w sprawie nałożenia grzywny celem przymuszenia wykonania rozbiórki przewodów kominowych wykonanych w budynku gospodarczym inwestora W. M. zam. w [...] ul. [...] nr [...] oraz że "obowiązek rozbiórki-likwidacji przewodów kominowych został nałożony na inwestora prawomocną decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].1980r [...] ". Skarżąca w toku postępowania administracyjnego, biorąc w nim czynny udział , przedłożyła również w dniu [...].2005r. kserokopię decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].1980r. Nr [...] w której nakazano W. M. "wstrzymanie robót budowlanych oraz rozebranie zrealizowanych niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją przewodów kominowych w terminie do [...] 1980r.". Z uzasadnienia tej decyzji o rozbiórce wynikało, że "inwestor realizuje samowolnie budowę dwóch przewodów kominowych i pozostawienie ich spowodowałoby pogorszenie warunków użytkowych działek sąsiednich" - ( kserokopia decyzji k. [...] akt. adm.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika , że inwestorom K. i W. M. decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].1994r. Nr [...] udzielono pozwolenia na rozbudowę inwestycji - sieni budynku mieszkalnego oraz na budowę szczelnego ogrodzenia trwałego ( k. [...] ). W uzasadnieniu tej decyzji brak jest jakichkolwiek ustaleń na temat rozbiórki przewodów kominowych. Kolejną decyzją Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...]1997r. znak: [...] udzielono K. M. pozwolenia na zadaszenie podwórka dachem i zatwierdzono projekt budowlany zadaszenia podwórka z przeznaczeniem na magazyn - (k. [...] akt adm.). Organy obu instancji wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] 2007r. uznały , że brak jest podstaw do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności , ponieważ samowolnie wykonana obecnie przez inwestora inwestycja jest prawidłowa i zgodna z warunkami technicznymi. Organy stanęły na stanowisku, iż skoro uprawnione instytucje wydały wcześniej decyzje z dnia [...] 1994r. i z dnia [...].1997r., to tym samym nie było wtedy podstaw uniemożliwiających ich wydanie . Organy administracji podały również, że należy domniemywać, iż rozbiórka dotyczyła kominów znajdujących się na adaptowanym na piekarnię budynku gospodarczym tuż obok klatki schodowej w budynku mieszkalno-usługowym. Jednoznaczne jednak ustalenie, że decyzja o rozbiórce z dnia [...].1980r. tych właśnie kominów dotyczyła, nie jest możliwe, zwłaszcza że obecnie instalacją tą odprowadzana jest para z agregatu piekarniczego. Takie stanowisko organów obu instancji jest przedwczesne, ponieważ organy nie poddały analizie decyzji z dnia [...].1980r. o rozbiórce. Stanowisko organów iż z uwagi na upływ czasu i brak w archiwach dokumentacji związanej z wykonaniem prawomocnej decyzji o rozbiórce nie jest możliwe ustalenie tych faktów jest nieuzasadnione . W ocenie Sądu organy nie zebrały w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie ustaliły rzeczywistego stanu faktycznego sprawy w oparciu o wszelkie możliwe środki dowodowe przewidziane przepisami k.p.a.. Organ I instancji przeprowadzając w dniu [...]. 2005 r. oględziny na działce inwestora z udziałem stron , w żaden sposób nie ustalał czy obecnie samowolnie zamontowana na kominie stalowa rura odprowadzająca parę z agregatu elektrycznego do pieczenia chleba , zrealizowana została przez inwestora na kominie który podlegał rozbiórce, czy też na zupełnie jakimś innym kominie . Organ na tę okoliczność nawet nie przesłuchał żadnej ze stron, mimo że skarżąca przez cały czas postępowania twierdzi , że zamontowana obecnie rura na kominie została wykonana właśnie na kominie podlegającym rozbiórce i w związku z tym brak było podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Jeżeli organy obecnie ustaliły , że na dachu inwestora są przewody kominowe, to powinny ustalić czy inwestor na ich wybudowania miał zezwolenie, skoro decyzja o rozbiórce z dnia [...].1980r. miałaby być wykonana . Organy tego nie ustaliły. Organy obu instancji nie zażądały też od inwestora przedłożenia dokumentów dotyczących wykonania decyzji o rozbiórce. Nie dokonały też analizy przedłożonych przez inwestora dokumentów takich jak : projekt technologii piekarni- ( bez daty - k. [...] akt adm.) , opis techniczny z [...]1982r. - ( k. [...]), opinia sanitarna z dnia [...]1982r.- ( k. [...] ) , plan zagospodarowania działki inwestora z [...].1994r.-( k. [...] i k. [...] ) , projekt zadaszenia podwórka i rozbudowy budynku mieszkalnego inwestora [...]. 1997r. - ( k. [...] - [...] ) , a także z dwóch zdjęć poglądowych dachów wykonanych w czasie oględzin -( k. [...] ) oraz z czterech zdjęć dachu inwestora przedłożonych przez skarżącą E. G. - (k. [...] ). Nie wskazały nawet organy w jakim celu dokumenty te inwestor dołączył do akt. W tej sytuacji , w ocenie Sądu , wydanie zaskarżonej decyzji przez organy było przedwczesne. Zebrany materiał dowodowy w sprawie jest niepełny, wymaga uzupełnienia i jednoznacznego ustalenia czy inwestor wykonał prawomocną decyzję o rozbiórce z dnia [...]1980r., czy też jej nie wykonał. Dopiero w oparciu o ustalenie tego faktu organ będzie mógł wydać decyzję w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym , organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania art. 7 k.p.a., art.77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. , co miało istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem zasadnym było uchylenie decyzji organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien ustalić stan faktyczny sprawy w oparciu o naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w myśl którego, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla w całości decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy .