II SA/Kr 1286/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska (spr) WSA Aldona Gąsecka -Duda Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T.D. na decyzję Wojewody [....] z dnia 1 lipca 2009r., nr [....] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Starosta G. , na podstawie art. 28 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. ,Nr 156, poz. 1118) odmówił T.D. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "mostu ramowego przez potok bez nazwy w km. 0 – 200 dopływu potoku S. na działkach nr ew. 1 i 2 w S". W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że działka nr ew. 1 stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. , natomiast działka 2 stanowi własność J.C. Organ uznał, że pomimo złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania działkami nr 1 i 2 na cele budowlane, T.D. prawa takiego nie posiada. Wywodził je bowiem z nieważnej nieformalnej umowy z dnia [...] sierpnia 1992 r., którą kupił od J.C. ok. 100 m2 nieużytków w zakolu strumyka celem jego regulacji, zbudowania mostu i poprawy drogi dojazdowej. Tymczasem prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2008 r. nakazano H.D. i T.D. wydanie J.C. części działki nr 2 , nabytej na podstawie tej umowy. Organ ustalił, że inwestor nie posiada również prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr 1 Wcześniejsza zgoda [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w G. wyrażona w piśmie z dnia 7 maja 2007 r. , w świetle cytowanego wyroku, jest nieaktualna. Stanowisko takie potwierdzone zostało w piśmie Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], które wpłynęło do organu w dniu 10 marca 2009 r Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Wojewody złożyli T.D. i H.D. Wskazali, że sąd w wyroku. na który powołuje się organ l instancji nakazał wydanie części działki 2 , ale nie tej jej części, w której planowana jest budowa mostu. Mostek ma być zlokalizowany w tym samym miejscu co mostek poprzedni. Podkreślili, że skoro Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. , zawiadomiony o wszczęciu postępowania pismem z dnia 2 marca 2009 r., nie wniósł żadnych zastrzeżeń, to wszystkie wydane w sprawie pozwolenia na prace budowlane na działce nr 1 są aktualne. Również operat wodnoprawny oraz decyzja Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. zezwalająca na przekroczenie potoku mostem ramowym w celu dojazdu do ich posesji uwzględniają fakt uregulowania potoku. Zarzucił, że w oświadczeniu dołączonym do wniosku powoływał się na umowę z 1992 r., gdyż zaginął wyrok sądowy potwierdzający prawo do przejazdu drogą konieczną do jego działki. Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że porównanie projektu zagospodarowania terenu inwestycji sporządzonego na mapie do celów projektowych w skali 1:500 z opinią geodezyjną i planem sytuacyjnym sporządzonym w skali 1 : 500, wykonanym na potrzeby postępowania sądowego wskazuje, że projektowany most ma być usytuowany nad aktualnym korytem potoku. Przyczółek północny projektowanego mostu projektowany jest na działce 2 w miejscu, które nie było objęte nawet nieważną umową kupna z 1992 r., z której inwestor wywodził prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Południowy przyczółek projektowanego mostu w całości usytuowany jest na działce nr 1 stanowiącej ciek wodny. Organ odwoławczy stwierdził, że załączone do wniosku z dnia 17 lipca 2007 r. oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w świetle wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2008 r. nie odpowiada prawdzie. Nadto organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji nie wziął pod uwagę obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 5 prawa budowlanego i faktu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. decyzji z dnia [...] października 2008 r. nakazującej inwestorowi T.D. rozbiórkę tymczasowej kładki na potoku bez nazwy - prawy dopływ potoku S. (działka nr 1 w S. na wysokości działki 3 w K). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody złożył T.D. . Ponownie wskazał, że dostęp do działki 3 przez działkę nr 2 był zagwarantowany prawomocnym wyrokiem Sądu w G. z lat 60-tych. Z uwagi na jego zagubienie, z wniosku skarżącego przed Sądem Rejonowym w G. , toczy się postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. sąd zezwolił na przejazd do czasu wydania prawomocnego orzeczenia w sprawie. Podkreślił, że projektowany most jest usytuowany w miejscu, którego nie obejmuje wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2008 r. Jest to widoczne w terenie, gdyż w tym samym miejscu znajduje się obecnie prowizoryczny mostek. Przyszłe wyznaczenie linii brzegowej nie ma wpływu na usytuowanie mostka. Podniósł, że Starosta zatwierdził operat wodnoprawny i udzielił pozwolenia wodnoprawnego, które nadal jest w obrocie prawnym. Wskazał również, że na polecenie Starostwa - Wydziału Ochrony Środowiska rozebrał poprzedni mostek, obecnie pozostała w tym miejscu jedynie drewniana prowizorka, nie związana trwale z gruntem, która stanowi jedyną drogę na drugą stronę potoku. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że z pisma Urzędu Marszałkowskiego z dnia 3 marca 2009 r. wynika, że H. i T.D. w sposób sztuczny, przy użyciu ciężkiego sprzętu, zmienili koryto potoku z pominięciem wszelkich wymagań formalnoprawnych. Nadto zgodnie z projektem zagospodarowania terenu inwestycja miała być zlokalizowana prawie w całości na działce nr 2 w S. , w miejscu które nie było objęte nieważną umową kupna z 1992 r.. Zdziwienie zatem budzi fakt powoływania się na powyższą umowę w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby działka ewid. nr 3 w K. posiadała formalnie uregulowany dostęp do drogi publicznej istniejącym szlakiem drożnym po działce 2 w S. Postanowienie Sądu Rejonowego w G. ma charakter doraźny do czasu zakończenia postępowania o ustanowienie służebności i nie przesądza rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto decyzja Starosty z dnia [...] sierpnia 2006 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego nie przesądza o możliwości realizacji obiektów budowlanych, których dotyczy i stanowi tylko jedno z uzgodnień koniecznych do wydania pozwolenia na budowę. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że nie będzie zmiany miejsca przekroczenia potoku mostkiem, albowiem w zaistniałych okolicznościach należy brać pod uwagę fakt, że jeżeli przywrócenie dawnego biegu potoku nastąpi zgodnie ze stanem ewidencji gruntów, koryto potoku będzie prowadzone po działce 1 , stanowiącej własność Skarbu Państwa. Zatem projektowany most również winien zostać zlokalizowany jeżeli nie w całości, to w znacznej części na tej działce, a nie jak to jest obecnie na działce 2 . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi, sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Należy przypomnieć, że od wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która znowelizowała przepis art.32 ust.4 pkt 2), obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 ustawy, pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo do dysponowania nieruchomością należy oceniać według prawa cywilnego. Oświadczenie jest środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu twierdzeń inwestora, przytaczanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie prawne. Oświadczenie takie może zatem zostać obalone (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006/3/88). Zauważyć należy, że w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (.k. [...] akt administracyjnych) H.D. i T.D. podali, że prawo to wynika ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych, a to: uzgodnienia z MZMiUW w K. oraz umowy z J.C. z dnia [...].08.1992 r. Na karcie [...] akt znajduje się pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. - Inspektoratu Rejonowego w N. – Rejonu Nadzoru Urządzeń w G. z dnia 17.05.2007 r. , w którym wyrażono zgodę na wykonanie mostu ramowego na działce nr 1. Z kolei na karcie [...] akt organu II instancji znajduje się kserokopia pisemnej umowy zawartej między J.C. a H. i T.D. z dnia [...].08.1992 r., którą J.C. sprzedała nieużytek położony w zakolu strumyka stanowiącego granicę działki nr 2 o powierzchni ok. 100 m kwadratowych. W umowie został również zawarty zapis :"nieużytek ten jest niezbędny do regulacji strumyka i zbudowania mostku oraz poprawy drogi dojazdowej do działki nr 2 ". W sytuacji, gdy organ dysponował zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli właściciela działki nr 2 o nie wyrażeniu zgody na planowane roboty budowlane, obowiązkiem organów była ocena, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty stanowiły podstawę powstania stosunku prawnego, zawierającego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że załączone do wniosku z dnia 17 lipca 2007 r. oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w świetle wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2008 r. nie odpowiada prawdzie. Stanowisko to nie zostało jednakże wystarczająco uzasadnione. W szczególności organ nie wyjaśnił, dlaczego wyrok sądu cywilnego, w którym nakazano H. i T.D. wydanie części działki nr 2 J.C. miałby powodować, że oświadczenie inwestora o istnieniu stosunku zobowiązaniowego wynikającego z umowy z dnia [...].08.1992r. , mającego być podstawą uprawnienia inwestora do wykonania robót budowlanych, jest nieprawdziwe. Organy nie dokonały analizy, czy umową z dnia [...]08.1992 r. nie został między jej stronami ukształtowany stosunek zobowiązaniowy, określający uprawnienie inwestora do wykonywania robót budowlanych. Porównanie mapy, będącej składnikiem projektu wykonania mostu ramowego (k.[...]) z rysunkiem biegłego J.S. , będącym częścią opinii wydanej na potrzeby procesu cywilnego o wydanie części nieruchomości (k.[...]) wskazuje, że nakaz wydania J.C. części działki nr 2 nie dotyczy terenu, na którym zaprojektowano most. Organy nie ustosunkowały się również do oświadczenia złożonego przez inwestora w dniu 13 lutego 2009 r. (k.[...]) i w dniu 23 lutego 2009 r. (k.[...]), w którym podał, że złożone przez niego oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane było przedmiotem postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w G. Wreszcie, organy nie ustosunkowały się do twierdzenia T.D. , że w miejscu projektowanego mostu stał poprzedni mostek, wybudowany kilkadziesiąt lat temu. Nadto, stwierdzić należy, że stanowisko organów, że wcześniejsza zgoda [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w G. wyrażona w piśmie z dnia 7 maja 2007 r. w świetle wyroku Sądu Rejonowego w G. , jest nieaktualna oraz że okoliczność ta potwierdzona została w piśmie Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia 3 marca 2009 r. – nie znajduje podstawy w zgromadzonym przez organy materiale dowodowym. Po pierwsze, pismo to zostało skierowane do Wicestarosty G. w odpowiedzi na pismo dotyczące wytyczenia linii brzegowej potoku bez nazwy – dopływu potoku S. , w miejscowości K. Po drugie, z żadnego fragmentu tego pisma nie wynika, aby dotyczyło cofnięcia zgody na wykonanie mostu ramowego na działce nr 1 . Po trzecie, jak wynika z rejestru gruntów (k.[...]) działka nr 1 stanowi własność Skarbu Państwa – w zarządzie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. – Inspektoratu Rejonowego w N. – Rejonu Nadzoru Urządzeń w G. Dlatego też podpisujący cytowane pismo Zastępca Dyrektora Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] nie jest osobą mogącą złożyć oświadczenie woli o wyrażeniu lub nie wyrażeniu zgody na udostępnienie działki nr 1 na cele budowlane. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, że nie wziął pod uwagę obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 5 prawa budowlanego i faktu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. decyzji z dnia [...] października 2008 r. nakazującej inwestorowi T.D. rozbiórkę tymczasowej kładki na potoku bez nazwy - prawy dopływ potoku S. (działka nr 1 w S. na wysokości działki 3 w K). Zauważyć w związku z tym należy, że kserokopia tej decyzji, znajdująca się na karcie [...] przedłożonych akt administracyjnych nie zawiera informacji, czy decyzja ta jest ostateczna. A tylko w takim przypadku istnieje podstawa do zastosowania art.35 ust.5 prawa budowlanego, nakazującego organowi wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2009 r. (k.[...] akt sądowych), utrzymującego w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] października 2008r. , przedłożonej przez skarżącego w postępowaniu sądowym wynika, że decyzja o nakazaniu rozbiórki kładki stała się ostateczna dopiero po dacie wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie jednakże do przepisu art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wskazane wyżej uchybienia organów nie miały wpływu na wynik sprawy. Z treści umowy z dnia [...].08.1992 r., na którą powoływał się inwestor, nie wynika bowiem jego uprawnienie wynikające ze stosunku zobowiązaniowego do wykonania mostu ramowego w miejscu wskazanym w projekcie zagospodarowania terenu. Tytułem inwestora do dysponowania nieruchomością 2 na cele budowy mostu nie może być również fakt wydania przez sąd cywilny postanowienia zabezpieczającego w sprawie o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Treść tego postanowienia uprawnia bowiem inwestora jedynie do przejazdu i przechodu przez działkę 2 a nie do budowy na niej mostu. Istnienie takiego tytułu nie mogło również wynikać z samego powołania się inwestora na fakt wykonywania przejazdów spornym szlakiem przez poprzedników prawnych. Organ administracji nie jest bowiem uprawniony do dokonywania ustaleń w tym zakresie. Wobec powyższego skonstatować należy, że przedłożone przez inwestora w postępowaniu administracyjnym dokumenty i przedstawione twierdzenia nie stanowiły podstawy do ustalenia przez organ, że istnieje stosunek prawny, z którego wynika uprawnienie inwestora do wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Inwestor nie dysponuje bowiem prawem własności, użytkowaniem wieczystym, zarządem, ograniczonym prawem rzeczowym, z którego by płynęły jego uprawnienia do dysponowania działką nr 2 , ani też nie istnieje stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie inwestora do wykonania mostu w miejscu określonym w projekcie zagospodarowania terenu. Dlatego też, na podstawie art.151p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku.