II SA/Kr 1286/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik- Dobosz Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. F., A. F., R. M. i E. P. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nienałożenia obowiązku wykonania czynności I. odrzuca skargę A. F. i J. F.; II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących R. M. i E. P. kwotę 774 ( siedemset siedemdziesiąt cztery ) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] decyzją z dnia 7 stycznia 2014 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nie nałożył na inwestorów: U. D. i J. D., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w lokalu nr [...], w poziomie II kondygnacji budynku przy ul. M. w K., związanych z podziałem tego lokalu na dwa odrębne lokale, bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz orzekł, że ww. roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło wobec ustalenia w dniu 24 października 2013 r. w wyniku czynności kontrolnych, iż w wyodrębnionym we wspomnianym budynku lokalu nr [...] bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej wykonywane są roboty budowlane związane z podziałem w/w lokalu na dwa osobne; w postaci rozprowadzenia instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, wydzielenia pomieszczeń płytami kartonowo-gipsowymi, dokonania rozkucia ścian wewnętrznych oraz warstw podłogowych. Na tarasie zaś wykonano ścianę murowaną o wysokości około 2,5 m z obróbką blacharską. PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 u.p.b. w dniu 7 listopada 2013 r. wydał postanowienie, znak: [...], którym U. i J. D. wstrzymano powadzenie robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku zlokalizowanym przy ul. M. w K., ustalono wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nakazano przedłożenie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej i ekspertyzy technicznej (akta PINB, k. nr 52-54). Następnie w dniu 3 grudnia 2013 r. zostały przeprowadzone kolejne czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, iż roboty budowlane w lokalu zostały zakończone, a wedle oświadczenia inwestora od dnia doręczenia postanowienia z dnia 7 listopada 2013 r., tj. od dnia 27 listopada 2013 r., roboty zarówno w lokalu jak i na balkonie nie były wykonywane (akta PINB, k. nr 66-68). Następnie za pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. J. D. przedłożył wymaganą postanowieniem z dnia 7 listopada 2013 r. inwentaryzację architektoniczno-budo wlaną wykonanych robót, ekspertyzy technicznej, inwentaryzację wykonanych instalacji sanitarnych, instalacji elektrycznych w lokalu nr [...], jak również kserokopię opinii kominiarskiej oraz zgody K. G. na wykonanie ściany na tarasie (akta PINB, k. nr 71 i 73-88). Odwołanie od tej decyzji złożyli A. i J. F., E. P. i R. M., zarzucając że: - organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z kompletem materiału dowodowego przed upływem terminu dostarczenia dokumentacji technicznej przez inwestora, - niezasadnie nie uznał wyburzenia murowanej balustrady i zbudowanie w jej miejsce większej za roboty budowlane, - przyjmując przebudowę nie sprawdzono zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, a także w zakresie uzyskania zgody od współwłaścicieli na ingerencję w budynek, - zgromadzona dokumentacja jest niekompletna, w zakresie opinii kominiarskiej, inwentaryzacji instalacji, wpływu przebudowy na stropy budynku, a także ekspertyzy technicznej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 17 lipca 2015r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt. 2, 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, iż sporne roboty zostały prawidłowo przez PINB zakwalifikowane jako przebudowa w rozumieniu art. 3 ust. 7a u.p.b. bez uzyskania pozwolenia na budowę podlegających reżimowi art. 50-51 u.p.b. Celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i 51 ww. ustawy jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i dlatego 7 listopada 2013 r. organ I instancji wydał postanowienie, którym na mocy art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust 3 u.p.b. wstrzymał U. i J. D. prowadzenie robót budowlanych, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budo wlanej oraz ekspertyzy technicznej (akta PINB, k. nr 53-54). Na podstawie wykonanej dnia 3 grudnia 2013 r. kontroli oraz oświadczenia inwestora organ I instancji uznał zasadnie za udowodnione, iż inwestorzy po odebraniu wspomnianego postanowienia nie prowadzili robót budowlanych związanych z podziałem tego lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. M. w K. (akta PINB, k. nr 66-68). Z obowiązku przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej oraz ekspertyzy technicznej inwestorzy wywiązali się poprzez przedłożenie za pismem z dnia 27 grudnia 2013 r.: ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] na I piętrze budynku oraz robót budowlanych wykonanych na tarasie przynależnym do lokalu nr [...] oraz inwentaryzacji powykonawczej architektoniczno-budowlanej autorstwa mgra inż. Z. J. (upr. do wyk. [...], do proj. 75/81), inwentaryzacji powykonawczej - instalacje sanitarne, autorstwa inż. W. Z. (nr upr.: [...]), inwentaryzacji powykonawczej - instalacje elektryczne, autorstwa mgra inż. J. Z. (nr upr.: [...]), kserokopii zgody P. K. G., kserokopii opinii kominiarskiej nr [...] autorstwa mistrza kominiarskiego, P. J. N. (akta PINB, k. nr 74-87). Wykonane roboty zgodne są ze sztuką techniczną. Odnosząc się do zarzutów skarżących WINB wyjaśnił, iż postępowanie naprawcze ma na celu likwidację skutków samowoli budowlanej. Organy nadzoru budowlanego nie są organami właściwymi do spraw z zakresu prawa własności, a kwestie związane z jego naruszeniem winien rozpatrywać sąd powszechny. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż wypełniony został cel postępowania naprawczego - stwierdzono, iż wykonane roboty zgodne są ze sztuką techniczną, a zakres ich wykonania nie wpływa na stan nieruchomości wspólnej oraz sąsiedniej. WINB podzielił stanowisko skarżących w przedmiocie zbyt wczesnego wydania decyzji przez organ I instancji jednakże uchybienie to zostało skorygowane na etapie postępowania odwoławczego poprzez zapewnienie przez WINB czynnego udziału stron w prowadzonym postępowaniu - zawiadomienia z dnia 25 maja 2015 r. i dnia 19 czerwca 2015 r. Podkreślono także, iż zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Tym samym w sytuacji, kiedy dany obiekt służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu, nie stanowi on części nieruchomości wspólnej (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt III CZP 10/08, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1498/04), zaś zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 74/07 Montaż ścianki działowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli A. F., J. F., E. P. i R. M., zarzucając naruszenie: - art. 50 w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe przyjęcie, że możliwa jest legalizacja samowolnie prowadzonych prac przez inwestorów; - art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez zaniechanie rozważenia i analizy całego materiału dowodowego oraz pominięcie istotnych dowodów zgromadzonych w sprawie, a w szczególności w zakresie w jakim one wskazują na to, że doszło do ingerencji w nieruchomość wspólną, oraz nie rozpoznanie w całości zarzutów zawartych w odwołaniu Skarżących, co dodatkowo narusza art. 107 § 1 i 2 kpa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu zarzutów wskazano, iż opis prac wykonanych przez inwestorów ustalony przez organy nie jest prawidłowy, gdyż nie obejmuje wszystkich faktycznie dokonanych czynności w tym na klatce schodowej, wybicia dodatkowego otworu wejściowego do lokalu nr [...], ingerencji we wspólny pion kanalizacji, instalacje gazową, elektryczną oraz przewody kominowe, co ingeruje we współwłasność skarżących i zostało wykonane bez ich zgody. Wpływu poszczególnych ingerencji na w/w instalacje nie oddaje inwentaryzacja powykonawcza sporządzona na zlecenie inwestorów i w tym względzie jest wadliwa, nie uwzględniająca także sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych w zakresie minimalnej powierzchni pokoju w mieszkaniu po podziale lokalu nr [...] oraz szerokości spoczników klatki schodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga A. F. i J. F. podlega odrzuceniu z powodu jej nieopłacenia, mimo prawidłowego w tym zakresie wezwania (k.14 w zw. z k. 25 i 26), o czym orzeczono w pkt. I na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a. Skarga E. P. i R. M. zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie w/w przepisom, skutkowało natomiast naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy wskazać, że obowiązkiem organu jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W przedmiotowej sprawie wątpliwości dotyczą już samych ustaleń w zakresie robót budowlanych, które wykonali inwestorzy, a które miały zmienić pierwotną konstrukcję budynku przy ul. M. w K.. Ze spornych stanowisk stron, prezentowanych w szczególności w pismach procesowych wynika, że część tych robót doprowadziła budynek do stanu pierwotnego. Również w ekspertyzie jest wzmianka, że wyodrębnione pomieszczenie "zgodnie z archiwalnym projektem było już samodzielne i było wyposażone w mini łazienkę z WC". Tymczasem zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do weryfikacji stanowisk stron, w szczególności inwestorów, że pierwotna konstrukcja budynku była taka jak po wykonaniu spornych robót budowlanych. Dlatego w ponownym postępowaniu, w pierwszej kolejności zadaniem organu będzie ustalenie wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, w tym na podstawie projektu, o którym wspomina ekspertyza, jaka była pierwotna konstrukcja budynku. Jeśli przed wykonaniem kontrolowanych robót była ona zmieniona, a w wyniku prac budowlanych będących przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, doprowadzono ją do stanu pierwotnego zgodnego z projektem, to odnośnie tych prac organ przeprowadzi postępowanie wyłącznie w zakresie oceny, czy prace te zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. W przypadku jeśli wykonane prace zmieniły pierwotną konstrukcję i jak to wynika z ekspertyzy (k.86 akt adm. I instancji), w ich wyniku "został wydzielony pokój mieszkalny z własnym zapleczem sanitarnym", który w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie) jest mieszkaniem, organ dokona oceny, czy powstały lokal mieszkalny spełnia wymogi przepisów rozporządzenia w zakresie przewidzianym dla mieszkań w budynkach wielorodzinnych. Na tej płaszczyźnie rozważań podkreślić należy, że przedłożone do akt ekspertyza i opinia, w ogóle się do tej kwestii nie odnoszą. Bezkrytyczne zaaprobowanie tych środków dowodowych jako prawidłowych jest oczywistym naruszeniem przez organ art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Mimo, że zarówno opinia jak i ekspertyza zostały wykonane przez osoby formalnie spełniające wymogi do ich sporządzenia, to organ nie jest zwolniony od oceny tych dokumentów, m.in. na płaszczyźnie ich kompletności. W przedmiotowym wypadku w dokumentach tych całkowicie została pominięta kwestia zgodności wykonanych robót z szeregiem przepisów w/w rozporządzenia, zawartych w jego Dziale III, w szczególności w rozdziale 7, czy Dziale IV, w szczególności w rozdziale 5 i 6, które określają stosowne wymogi dla mieszkań w budynkach wielorodzinnych i bezpieczeństwa ich użytkowania. Na tej płaszczyźnie rozważań wskazać należy, że okoliczność, iż wydzielony w wyniku dokonanych prac lokal mieszkalny, nie jest formalnie wyodrębniony jako samodzielny lokal mieszkalny, nie zwalnia organu od oceny, czy faktycznie powstały lokal mieszkalny z zapleczem sanitarnym, spełnia wymogi przepisów rozporządzenia, przewidziane dla lokali mieszkalnych. Przepisy rozporządzenia regulują bowiem wymogi jakie muszą spełniać mieszkania, czyli pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, przede wszystkim z punktu bezpieczeństwa i wpływu na zdrowie w korzystaniu z tych pomieszczeń, co zresztą wynika z samego tytułu rozporządzenia, które określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kwestia własności lokali i możliwości oraz zasad ich formalnego wyodrębniania regulowana jest całkiem innymi aktami prawnymi i na płaszczyźnie toczącego się postępowania nie ma znaczenia. Przechodząc do dalszych rozważań należy też wskazać, że organ błędnie zinterpretował pogląd prawny wynikający z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r. (II OPS 2/10), która została podjęta w związku z rozbieżnymi orzeczeniami sądów, w zakresie czy przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane może stanowić, czy też nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzeczeniach wydawanych po podjęciu tej uchwały (m.in. wyrok NSA z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12, LEX Nr 1358518, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1997/12, dostępny w bazie http//www.nsa.gov.pl//) podkreśla się, że NSA odróżnił "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od dokumentu stanowiącego "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa. W tezie wspomnianej uchwały II OPS 2/10 NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Dlatego też w dalszym postępowaniu, w sytuacji jeśli wykonane prace zmieniły pierwotną konstrukcję budynku i ingerowały w część wspólną nieruchomości, organ dokona oceny legalności wykonanych robót, również na płaszczyźnie, czy inwestorzy mieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w pkt. II sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. odnośnie decyzji organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.