II SA/Kr 1288/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Wojewoda, decyzją z dnia 6 września 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – po rozpatrzeniu odwołania J. D. i A. P. od decyzji Starosty [...] z dnia 26 czerwca 2018 r. znak [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Starosta [...], decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. D. i A. P. o zwrot nieruchomości i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0652 ha poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach parcel: 1. kat. [...], 1. kat. [...] i 1. kat. [...] b. gm. kat. [...] na rzecz A. P. i J. D.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, bowiem urządzono na jej terenie fragment strefy ochronnej porośniętej zielenią wysoką, która miała niwelować skutki zadymień emitowanych przez firma A dla zrealizowanej w sąsiedztwie dzielnicy N. . Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia 26 czerwca 2018 r. złożyli A. P. i J. D., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania – art. 6, art.7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w oparciu o wszystkie zgromadzone materiały dowodowe. W odwołaniu zarzucono, że organ I instancji niezasadnie wyłączył z postępowania jednego z wnioskodawców, zmarłą T. K., powołując się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, co było niezgodne z obowiązującym prawem i stosowaniem nowego prawa wstecz. W ocenie stron powyższy wyrok – zwłaszcza wobec tego, że pomimo jego treści ustawodawca dotąd nie zmienił przepisów zwrotowych – nie upoważniał organu do rozstrzygania sprawy w stosunku do części wnioskodawców, którzy nie zrezygnowali ze wspólnego ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Następnie w odwołaniu zakwestionowano ocenę Starosty [...] odnośnie braku zbędności działki nr [...] na cel jej wywłaszczenia, nie zgadzając się z organem I instancji, iż na tym terenie powstała zieleń izolacyjna. Wskazując na braki w zakresie dokumentacji związanej z postępowaniem wywłaszczeniowym strony zarzuciły z jednej strony niezgodność z prawem orzeczenia wywłaszczeniowego, zaś z drugiej, iż organ I instancji nie przedstawił żadnego dowodu na to, że wydano jakikolwiek dokument pozwalający na realizację kiedykolwiek rzekomego pasa zieleni izolacyjnej i że zostały poniesione na ten pas jakiekolwiek nakłady inwestycyjne. Tymczasem w ocenie stron strefa ochronna kombinatu została ustanowiona decyzją z dnia 14 lipca 1980 r. na podstawie ustawy z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem (Dz. U. nr 14, poz. 87) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanowionych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem (Dz. U. Nr 15, poz. 66). Kombinat został zobowiązany decyzją z dnia 22 grudnia 1981 r. do wykupu nieruchomości położonych w strefie i zagospodarowania wykupionych gruntów, głównie przez tworzenie pasów zieleni izolacyjnej jako elementu ograniczającego rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń. Na przestrzeni kilku lat zostało wykupionych ok. 360 ha gruntów i kilkadziesiąt budynków mieszkalno-gospodarczych, ale nie podjęto żadnych działań dla utworzenia wspomnianych pasów izolacyjnych. W większości teren objęty strefą zarastał w sposób naturalny krzewami i drzewami samosiejkami. Działając na skutek odwołania, Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z dnia 6 września 2019 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 26 czerwca 2018 r., znak [...] W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytoczywszy ustalenia faktyczne organu I instancji, wskazał, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – nadanym ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r. – poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powyższa zmiana przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n., wprowadzająca możliwość ubiegania się o zwrot części ułamkowej (udziału) wywłaszczonej nieruchomości, była następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14, w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. – w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców – jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na gruncie tego wyroku orzecznictwo prezentowało zachowujący aktualność również po ww. zmianie przepisu art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. pogląd, iż w razie, gdy uprawnionych do ubiegania się o zwrot nieruchomości jest kilka osób, z których części nie udało się ustalić, to w takiej sytuacji ustalenie pozostałych współuprawnionych nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o zwrot udziałów przypadających osobom biorącym już udział w postępowaniu ani też nie może stanowić całkowitej przeszkody do rozpatrzenia zgłoszonych roszczeń. Jest to o tyle istotne w przedmiotowym postępowaniu, iż w jego toku zmarła jedna z wnioskodawczyń – wspomniana w odwołaniu T. K.. Biorąc pod uwagę zasadę ekonomiki postępowania organ I instancji nie mógł zatem wstrzymywać się z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie w stosunku do pozostałych wnioskodawców – odwołujących się A. P. i J. D. – i to niezależnie od ich woli w tym zakresie. Chcąc "wstrzymać się" z uzyskaniem jednego rozstrzygnięcia w stosunku do wszystkich współuprawnionych osób strony mogły złożyć do organu I instancji wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2017 r., znak: [...], Starosta [...] rozstrzygnął sprawę zwrotu działki nr [...] w stosunku do A. P. (poprzez odmowę zwrotu na jego rzecz przedmiotowej nieruchomości) oraz J. D. (umarzając postępowanie z wniosku tej osoby). Odwołania od wyżej wymienionej decyzji złożyli J. D., A. P. i Z. M., która przedłożyła jednocześnie kopię postanowienia o stwierdzeniu nabycia przez nią spadku po zmarłej T. K.. Decyzją nr [...] z dnia 17 listopada 2017 r., znak: [...], Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania Z. M. od decyzji Starosty [...] z dnia 16 sierpnia 2017 r., znak [...] stwierdzając, iż organ ten rozstrzygnął w niej sprawę zwrotu działki [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., jedynie w odniesieniu do żyjących wnioskodawców, tj. A. P. i J. D., do czego był uprawniony w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. sygn.: SK 26/14 oraz regulacji art. 104 § 2 k.p.a., zgodnie z którym decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż Z. M. oświadczenie o przystąpieniu w charakterze strony, jako spadkobierczyni zmarłej T. K., złożyła dopiero w dniu 31 sierpnia 2017 r. Oświadczenie to wraz z załączoną kopią postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K., Wydział I Cywilny z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt I Ns 711/13/N, wpłynęło jednak już po wydaniu decyzji organu I instancji z dnia 16 sierpnia 2017 r., znak: [...] – wraz ze złożonym do Wojewody odwołaniem od wyżej wymienionej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości w odniesieniu do części (udziału) w przedmiotowej nieruchomości, jaki przypada po zmarłej T. K., organ I instancji winien był zatem rozpatrzyć uwzględniając oświadczenie złożone przez Z. M.. Ponadto decyzją nr [...] z dnia 22 lutego 2018 r., znak: [...], Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 16 sierpnia 2017 r., znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika z akt spawy, ostateczną decyzją z dnia 22 grudnia 2017 r., znak: [...], Starosta [...] rozstrzygnął sprawę w stosunku do Z. M., odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości na jej rzecz. Natomiast na skutek wspomnianego wcześniej rozstrzygnięcia kasacyjnego (decyzji nr [...] Wojewody z dnia 22 lutego 2018 r., znak: [...]), zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r. znak: [...] Starosta [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz A. P. i J. D., rozstrzygając tym samym w pierwszej instancji przedmiotową sprawę w pełnym zakresie. Z tych względów – w ocenie Wojewody – odnośne zarzuty odwołania należało uznać za niezasadne. Dalej Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, w stosunku do ww. nieruchomości zastosowanie znajdują przepisy art. 136 ust. 3 i następne u.g.n., gdyż jej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 21 kwietnia 1951 r. znak: [...], wydanego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, z przeznaczeniem na cele budowy kombinatu [...] i miasta [...]. W dniu wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła wyłączną własność F. P., zaś z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby – spadkobiercy poprzedniego właściciela, co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy stosowne dokumenty. Z dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji wynika, że wywłaszczone parcele katastralne: 1. kat. [...]. kat. [...] kat. [...] b. gm. kat. [...], odpowiadają m.in. aktualnej działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., która zgodnie z księgą wieczystą nr [...] stanowi własność Gminy K. – na podstawie decyzji Wojewody z 30 kwietnia 2003 r. znak: [...] – wobec czego stan prawny tej nieruchomości nie stanowi przeszkody w rozpatrzeniu zgłoszonego roszczenia zwrotowego. Analizując kwestię zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, Wojewoda przytoczył i wyjaśnił art. 137 ust. 1 u.g.n., wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, a nadto zwrócił uwagę na specyfikę przedmiotowej sprawy, w której przedmiotem ustaleń jest nieruchomość wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Regulacja ta nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), w dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego ani w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Wywłaszczenie w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Art. 39 ust. 1 tego aktu prawnego stanowił mianowicie, iż: "orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej". W tym kontekście Wojewoda przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Kr 1561/17. Kontynuując argumentację, Wojewoda wskazał, że w toku przedmiotowego postępowania organ I instancji pozyskał orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21 kwietnia 1951 r., znak: [...], oraz dokumentację związaną z postępowaniem poprzedzającym wydanie tego orzeczenia, tj.: wniosek [...] z dnia 7 czerwca 1950 r. do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych na terenie zabudowy miasta [...]; zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z dnia 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez Zakład [...] wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w którym wskazano, iż nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego), określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami A B C D E F G H I J K L Ł M N O P R S T U W, z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami; wniosek Departamentu Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 5 lipca 1950 r. o udzielenie zezwolenia Zakładowi Osiedli Robotniczych na nabycie nieruchomości oraz zezwolenie zastępcy przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 6 czerwca 1950 r. na nabycie przez Zakład [...] pod budowę miasta [...] nieruchomości określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami A - W, z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami, z których wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym wnioskiem o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (na zachód od granicy oznaczonej litrami E i F). Przy konkretyzowaniu celu wywłaszczenia organ I instancji oparł się na dokumentacji wytworzonej już po dacie wywłaszczenia, co wynikało z faktu, iż pomimo podjętych prób nie udało odnaleźć się żadnych materiałów planistycznych dotyczących przedmiotowej inwestycji, a powstałych w okresie wcześniejszym. Z dokumentu pn.: "Założenia Projektowe Budowy Miasta [...], Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r." (opracowanego przez Dyrekcję budowy Miasta [...] 30 kwietnia 1955 r.) wynika m.in., że inwestycję pod nazwą "budowa miasta [...]" podzielono na dwa etapy, przy czym na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot planowano realizację założeń w ramach II etapu, dla którego ustalono wówczas "jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla". Zgodnie z powołanym dokumentem, "Naturalnymi granicami MNH wynikającymi z ukształtowania terenu są: od północy i wschodu – pasmo wzgórz [...] i dolina rzeki [...], stanowiące pas izolacyjny między budową Miasta i Kombinatu (...) okalający Miasto pas zieleni mieści w sobie kompleksy urządzeń sportowych, ogródków działkowych i izolacyjnych pasów leśnych". Zgodnie z założeniami przedstawionymi w tym dokumencie – w zakresie "zieleni" planowanej w ramach budowy miasta [...] przewidywano trzy rodzaje tego typu zagospodarowania: zieleń "osiedlową" (parki wypoczynkowo-spacerowe i "ludowe", promenady oraz zieleńce), zieleń "pozaosiedlową" (ogródki działkowe, cmentarze) oraz zieleń "nieurządzoną" w postaci pasa izolacyjnego o szerokości do 1 km z obu stron rzeki [...] – na północno-wschodnim i wschodnim obrzeżu miasta [...]. "Pas ten złożony z drzewostanu wysokopiennego z gęstym podszyciem stanowić będzie naturalną zaporę przed szkodliwym wpływem zadymień przemysłowych [...]. Pow. pasa zieleni izolacyjnej ok. 250 ha. We wzmiankowanym pasie zieleni przy [...] programowany jest zalew na rzece [...] (...)". Przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie, dla którego ustalono wówczas "jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla", a ponadto w odległości nieprzekraczającej 1 km od rzeki [...]. Po drugie, z założenia miał to być pas zieleni "nieurządzonej" (a więc niekoniecznie powstałej w wyniku jakiejś szczególnie planowanej i zorganizowanej działalności człowieka), oddzielający od projektowanego kombinatu metalurgicznego część jednostki mieszkaniowej [...] zlokalizowaną na zachód od [...]. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że przedmiotowa nieruchomość, początkowo stanowiąca teren upraw rolnych, po 1961 r. stanowiła obszar porośnięty zielenią, wpisujący się w przytoczone wcześniej założenia projektowe budowy miasta [...]. Powyższy sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na przestrzeni lat potwierdzają w szczególności pozyskane zdjęcia lotnicze i satelitarne tego terenu, informacje pozyskane od przedsiębiorstwa firma B (z których wynika, iż zadrzewienie strefy ochronnej powstawało w ramach tzw. czynu społecznego) oraz przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 9 czerwca 2005 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości. W tym kontekście Wojewoda przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2017 r., II SA/Kr 20/17 (inna data tego wyroku została podana prawdopodobnie omyłkowo). W konkluzji Wojewoda ocenił, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty odwołania, iż organ I instancji nie zgromadził żadnych dowodów na zazielenienie przedmiotowej nieruchomości w sposób planowany i zorganizowany. Nie były także zasadne zarzuty związane z wadliwością procedury wywłaszczeniowej, bowiem nie jest rolą organów orzekających w sprawie o zwrot nieruchomości weryfikowanie zgodności z prawem orzeczenia wywłaszczeniowego oraz procedury poprzedzającej jego wydanie. Nie można wreszcie podzielić zarzutu związanego z faktem formalnego ustanowienia strefy ochronnej kombinatu dopiero w decyzji z dnia 14 lipca 1980 r., wydanej na podstawie ustawy z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanowionych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem. Realizacja celu wywłaszczenia nie jest bowiem okolicznością ze sfery prawnej, lecz co do zasady następuje poprzez faktyczne jego osiągnięcie – zwłaszcza, że strony odwołujące się powołują się w tym zakresie na regulacje prawne, które weszły w życie wiele lat po wywłaszczeniu. Zdaniem Wojewody, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został faktycznie zrealizowany na całym jej obszarze. Pismem z dnia 7 października 2019 r. A. P. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody z dnia 6 września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że podział nieruchomości został dokonany w celu realizacji roszczeń do nieruchomości, wynikających z art. 136 u.g.n. Skarżący podtrzymał stanowisko, że wyłączenie z postępowania spadkobierczyni zmarłej T. K. było niezgodne z prawem i było stosowaniem nowego prawa wstecz. Skarżący zaznaczył, że Z. M. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 22 grudnia 2017 r. nr [...]. Następnie decyzją nr [...] z dnia 21 grudnia 2018 r. Starosta [...] orzekł o odmowie uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 22 grudnia 2017 r. nr [...] Decyzję tę Starosta [...] doręczył w dniu 8 stycznia 2019 r. A. P.. Pismem z dnia 18 stycznia 2019 r. A. P. złożył odwołanie do Wojewody od powyższej decyzji Starosty [...]. Wojewoda decyzją nr [...] z dnia 27 marca 2019 r. umorzył postępowanie odwoławcze wskazując w uzasadnieniu, że A. P. nie był stroną tego postępowania, a z akt sprawy nie wynika, aby decyzja Starosty [...] z dnia 21 grudnia 2018 r. znak [...] została doręczona ustanowionemu w przedmiotowym postępowaniu pełnomocnikowi Z. M., tj. M. K., co powoduje, iż w stosunku do tej osoby nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu I instancji. Do dnia 8 października 2019 r. Starosta [...] nie doręczył tej decyzji pełnomocnikowi Z. M. – M. K.. Dalej skarżący wskazał w szczególności, że pozyskany do rozpatrzenia sprawy materiał jest niekompletny i zawiera głównie akta postępowań odszkodowawczych. Przeprowadzona kwerenda w aktach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonych w gminie katastralnej [...] nie doprowadziła do odnalezienia wszystkich dokumentów, na podstawie których byłoby możliwe określenie szczegółowego celu, na jaki zostały wywłaszczone poszczególne nieruchomości orzeczeniem z dnia 21 kwietnia 1951 r. nr [...], w tym przedmiotowa działka nr [...]. W tych aktach znajduje się niepełny materiał archiwalny dotyczący postępowania zakończonego orzeczeniem wywłaszczeniowym. Brak w nim orzeczenia wywłaszczeniowego PWRN w K. z dnia 21 kwietnia 1951 r. nr [...] (odnaleziono jedynie niepełny projekt), wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz szeregu innych istotnych dokumentów o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Powyższe wskazuje, że Wojewoda nie ustalił przyczyn i powodów braku podstawowych dokumentów wymaganych przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., które to dokumenty pozwoliłyby na jednoznaczne określenie celu wywałaszczenia działki nr [...]. Brak tych dokumentów może wynikać zarówno z faktu ich niewytworzenia przez ówczesne władze administracyjne, jak i z ich późniejszego zniszczenia. Skutki tych działań, zarówno w pierwszym, jak i drugim przypadku, nie mogą stanowić przyczyny odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości spadkobiercom ich byłego właściciela zwłaszcza, że nieruchomość ta pozostaje od chwili wywłaszczenia niezagospodarowana i jej zwrot nie powoduje żadnych strat po stornie jej obecnego właściciela Gminy Miejskiej K.. W ocenie skarżącego dokument pn. "Założenia Projektowe Budowy Miasta [...], aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r.", opracowany przez Dyrekcję budowy Miasta [...] nie może stanowić podstawy do podjęcia jakichkolwiek działań o charakterze inwestycyjnym i nie może stanowić wskazania co do celu szczegółowego, na jaki została przejęta działka nr [...]. Przedmiotowa działka stanowi północą, skrajną część wywłaszczonych parcel katastralnych 1. kat. [...], l.kat. [...] i 1. kat.[...] b. gm. kat. [...]. Parcele te, wraz z parcelami 1. kat. [...], 1. kat. [...] i 1. kat. [...] stanowiły grunty użytkowane rolniczo i wszystkie zostały wywłaszczone na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21 kwietnia 1951 r. znak [...] Pomimo wywłaszczenia rodzina skarżącego nadal uprawiała te grunty do 1961 roku i zaprzestała tego dopiero po tym, jak w tymże roku została pozbawiona zaplecza gospodarczego w postaci domu mieszkalnego wraz z zabudowaniami gospodarczymi (stajnia i stodoła). Nikt w 1961 roku nie wymagał zaprzestania użytkowania ww. nieruchomości i nie były one w żaden sposób zagospodarowane na potrzeby budowy kombinatu metalurgicznego i miasta [...]. W szczególności, w latach 60 - tych, a nawet 70 - tych XX wieku, kwestia ochrony środowiska przed zanieczyszczeniami przemysłowymi stanowiła drugorzędny problem. Powszechnie posługiwano się propagandowym plakatem, na którym na tle dymiących kominów kombinatu rolnik orze pole. Nieużytkowane nieruchomości zarastały przez następne lata w sposób naturalny. Problem zanieczyszczenia środowiska przez kombinat metalurgiczny stał się dla ówczesnych władz problemem palącym dopiero pod koniec lat 70 - tych XX wieku. I dopiero wtedy podjęto działania dla utworzenia strefy ochronnej. Strefa ochronna [...] została ustanowiona decyzją Naczelnika Dzielnicy K. - [...] nr [...] z dnia 14 lipca 1980 r. na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem (Dz. U. Nr 14, poz.87) oraz § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanowionych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem (Dz. U. Nr 15 poz. 66). Strefa objęła ok. 10 tys. działek o łącznej powierzchni 3134,7490 hektarów. Jej granice zostały wyznaczone na podstawie badań emisji atmosferycznych, przeprowadzonych w latach 1974-1975. W późniejszym terminie nastąpiła zmiana granic i obszaru strefy w decyzji wydanej przez Wydział Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. z dnia 6 czerwca 1988 r. znak: [...] oraz następnych. [...] został zobowiązany decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 22 grudnia 1981 r., znak: [...], do wykupu ziemi i nieruchomości położonych w strefie i zagospodarowania wykupionych gruntów, głównie przez tworzenie pasów zieleni izolacyjnej jako elementu ograniczającego rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń. Na przestrzeni kilku lat zostało wykupionych ok. 360 ha oraz kilkadziesiąt budynków mieszkalno-gospodarczych, ale nie podjęto żadnych działań dla utworzenia wspomnianych pasów izolacyjnych. W większości teren objęty strefą zarastał w sposób naturalny krzewami i drzewami samosiejkami. Od początku lat 90-tych, w związku z działaniami restrukturyzacyjnymi, modernizacyjnymi i realizacją programu ochrony środowiska podjętymi przez [...], nastąpiła trzykrotna korekta granic strefy ochronnej, m. in. decyzją Wydziału Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 17 kwietnia 2002 r., znak: [...] [...], aż do jej całkowitej likwidacji decyzją Wojewody w dniu 21 października 2005 r. W decyzji tej nie ma mowy o likwidacji jakiejkolwiek strefy ochronnej kombinatu utworzonej z nieruchomości wywłaszczonych orzeczeniem z dnia 21 kwietnia 1951 r. Skarżący co do tych okoliczności powołał się na pochodzący z 2005 roku raport "Stan zanieczyszczenia powietrza w rejonie strefy ochronnej [...] w K." autorstwa Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K.. W ocenie skarżącego, na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano do dnia dzisiejszego pasa zieleni izolacyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skargi uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na tyle powyższych przepisów rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie dwie pierwsze przesłanki zostały zweryfikowane pozytywnie i są w istocie bezsporne – z tym jednak, że w ocenie skarżącego wyłączenie z postępowania spadkobierczyni zmarłej T. K. było niezgodne z prawem. W niniejszym przypadku rzeczywiście doszło do sytuacji, w której sprawa o zwrot nieruchomości zainicjowana żądaniem wszystkich uprawnionych została rozstrzygnięta odrębnymi decyzjami – w odniesieniu do A. P. i J. D. kontrolowaną obecnie decyzją Wojewody z dnia 6 września 2019 r., a w odniesieniu do Z. M. (spadkobierczyni T. K.) – ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 22 grudnia 2017 r. W ocenie Sądu, przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powody tego stanu rzeczy, które zostały wyżej zreferowane, pozwalają uznać, że działanie organów było prawidłowe, a w każdym razie nie można w tym działaniu upatrywać istotnego naruszenia prawa, mogącego mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Opisywane w skardze działania zmierzające do wzruszenia decyzji odmownej wydanej w stosunku do Z. M. również nie mają wpływu na ocenę kontrolowanej obecnie decyzji Wojewody, zawierającej rozstrzygnięcie odmowne wobec A. P. i J. D.. Postępowanie wyjaśniające oraz spór ogniskują się na trzeciej przesłance zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu), przy czym obejmuje ona w istocie dwa zagadnienia: ustalenie określonego w decyzji celu wywłaszczenia i ocenę, czy nieruchomość jest zbędna na ten cel – z uwzględnieniem ustawowych definicji odnośnych pojęć i ugruntowanego sposobu ich rozumienia. Sąd w pełni podziela przy tym stanowisko Wojewody, że konieczne jest uwzględnienie specyfiki przedmiotowej sprawy, w której przedmiotem ustaleń jest nieruchomość wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Regulacja ta rzeczywiście nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości, w dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego ani w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych – zwłaszcza najnowszym – podkreśla się, że ilekroć cel wywłaszczenia obejmuje przedsięwzięcie o dużej skali w postaci budowy osiedla mieszkaniowego czy nawet miasta, tylekroć o wykorzystaniu nieruchomości na ten cel świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są funkcjonalnie powiązane z osiedlem. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych, budowa placu zabaw, boiska itp. Poza tym, w przypadku realizacji tak dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w pierwotnych projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być wprawdzie ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji, jednakże nawet niezrealizowanie na wywłaszczonym terenie pierwotnie planowanych jej elementów – jeżeli zrealizowano inne mieszczące się w ramach przedsięwzięcia postrzeganego jako całość – nie może prowadzić do zanegowania realizacji celu wywłaszczenia; dochodzi wtedy li tylko do modyfikacji tegoż celu. Decydujące znaczenie w tej sytuacji ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym bądź też innych jego elementów. Zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. Modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia (por. np. wyrok NSA dnia 19 lipca 2016 r., I OSK 2600/14, CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1457/17, CBOSA). Ilekroć obiektywne okoliczności, w tym specyfika dawnych decyzji wywłaszczeniowych, tudzież uwarunkowania postępowania dowodowego pozwalają zrekonstruować tylko ogólnie ujęty cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego bądź innego zamierzenia inwestycyjnego o znacznych rozmiarach, tylekroć wykonanie na wywłaszczonej nieruchomości, przy uwzględnieniu relewantnych aspektów temporalnych, jakiegokolwiek elementu tegoż zamierzenia implikuje ocenę, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Warto podkreślić, że w niniejszej sprawie na podstawie dokumentów szczegółowo opisanych w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji zrekonstruowano – w ramach ogólnie ujętego celu wywłaszczenia (budowa Kombinatu [...]) – konkretny cel, jaki miał być zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, tj. pas zieleni izolacyjnej. W 1951 roku wywłaszczono pod budowę Miasta [...] i Kombinatu [...] obszar 1096 ha, na którym oprócz budynków mieszkalnych, usługowych i przemysłowych zaplanowano teren izolacyjny, oddzielający strefę miejską od strefy przemysłowej. Wojewoda przekonująco wskazał w szczególności, że z dokumentu pn.: "Założenia Projektowe Budowy Miasta [...], Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r." (opracowanego przez Dyrekcję budowy Miasta [...] 30 kwietnia 1955 r.) wynika m.in., że inwestycję pod nazwą "budowa miasta [...]" podzielono na dwa etapy, przy czym na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot planowano realizację założeń w ramach II etapu, dla którego ustalono wówczas jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla. Zgodnie z powołanym dokumentem, "Naturalnymi granicami MNH wynikającymi z ukształtowania terenu są: od północy i wschodu – pasmo wzgórz [...] i dolina rzeki [...], stanowiące pas izolacyjny między budową Miasta i Kombinatu (...) okalający Miasto pas zieleni mieści w sobie kompleksy urządzeń sportowych, ogródków działkowych i izolacyjnych pasów leśnych". Zgodnie z założeniami przedstawionymi w tym dokumencie – w zakresie "zieleni" planowanej w ramach budowy miasta [...] przewidywano trzy rodzaje tego typu zagospodarowania: zieleń "osiedlową", zieleń "pozaosiedlową" oraz zieleń "nieurządzoną" w postaci pasa izolacyjnego o szerokości do 1 km z obu stron rzeki [...] – na północno-wschodnim i wschodnim obrzeżu miasta [...]. "Pas ten złożony z drzewostanu wysokopiennego z gęstym podszyciem stanowić będzie naturalną zaporę przed szkodliwym wpływem zadymień przemysłowych [...]. Pow. pasa zieleni izolacyjnej ok. 250 ha. We wzmiankowanym pasie zieleni przy Osi [...] programowany jest zalew na rzece [...] (...)". Przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie, dla którego ustalono wówczas "jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla", a ponadto w odległości nieprzekraczającej 1 km od rzeki [...] Z założenia miał to być pas zieleni "nieurządzonej" oddzielający od projektowanego kombinatu metalurgicznego część jednostki mieszkaniowej [...] zlokalizowaną na zachód od huty. Gdy zaś idzie o sposób zagospodarowania nieruchomości po wywłaszczeniu, to – w ocenie Sądu – organy prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość początkowo stanowiła teren upraw rolnych, a po 1961 r. stanowiła obszar porośnięty zielenią – co implikuje konstatację o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Ustalenia, o których mowa, zostały poczynione przede wszystkim na podstawie zdjęć lotniczych i satelitarnych, informacji pozyskanych od przedsiębiorstwa [...] oraz przeprowadzonych oględzin. Szczegółową i przekonującą analizę tej dokumentacji zawiera już decyzja organu I instancji. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, w myśl którego na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia i w związku z tym nie można jej uznać za zbędną na ten cel, w rozumieniu art. 137 u.g.n., i orzec o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców. Sformułowana przez Wojewodę ocena została poparta przekonującą argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zostały przez Wojewodę prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. W szczególności organ odwoławczy nie popełnił żadnego błędu na etapie subsupmcji ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę wynikającej ze wspomnianych przepisów normy. Relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione, toteż nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 ani art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu, okoliczności powoływane w skardze nie wskazują na wadliwość zaskarżonej decyzji. Trzeba też zauważyć, że organy obu instancji ustosunkowały się w szczególności do powoływanej przez skarżącego decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – [...] z dnia 14 lipca 1980 r. o ustanowieniu strefy ochronnej oraz raportu Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. z 2005 roku. Organ I instancji zauważył, że z opracowania tego nie wynika, że była to pierwsza decyzja o utworzeniu strefy ochronnej, była to natomiast decyzja, która obowiązywała (z pewnymi zmianami) w dacie sporządzenia raportu. Natomiast utworzenie strefy ochronnej między miastem [...] a Kombinatem [...] planowane było na długo przed uchwaleniem ustawy z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem (Dz. U. z 1966 r. nr 14, poz. 87), na podstawie której wydana została ww. decyzja o ustanowieniu strefy ochronnej. Ponadto nie można w pełni utożsamiać strefy ochronnej utworzonej na podstawie badań emisji atmosferycznych z planowanym jako fragment większej całości między miastem a kombinatem pasem zieleni izolacyjnej, mającym stanowić bufor między terenami mieszkalnymi a terenami przemysłowymi. Z kolei organ odwoławczy zasadnie podkreślił, że realizacja celu wywłaszczenia nie jest okolicznością ze sfery prawnej, lecz co do zasady następuje poprzez faktyczne jego osiągnięcie. W związku z treścią uzasadnienia skargi i podnoszonymi tam wątpliwościami warto też zauważyć, że powołany w zaskarżonej decyzji, jako dotyczący analogicznej w dużej mierze sprawy, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2017 r. (II SA/Kr 20/17, CBOSA) – pozostaje w obrocie prawnym, ponieważ skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. (I OSK 1212/18, CBOSA). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.