II SA/Kr 1288/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. i M. K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 lipca 2024 r., znak: WI-I.7840.13.1.2024.JO w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę II SA/Kr 1288/24 UZASADNIENIE 20 lutego 2023 r. E. i M. K. zażądali wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty O. nr 325/2020 z 19 maja 2020 r., znak: SAB.6740.6.25.2020.ID.04, zatwierdzającą na wniosek B. i D. W. projekt budowlany i udzielającą im pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., gazową, wentylacji mechanicznej i energii elektrycznej oraz zbiornika szambo z zewnętrznym odcinkiem instalacji kanalizacyjnej i zewnętrznych odcinków instalacji gazowej i energii elektrycznej na działce gr. [...] ark. [...] w G. Powołali się oni na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazali, że 20 stycznia 2023 r. – z pozwolenia na budowę udostępnionego w trybie dostępu do informacji publicznej – dowiedzieli się o rozstrzygnięciu sprawy, podczas gdy w obszarze oddziaływania inwestycji znajdowała się nieruchomość, która jest w ich samoistnym posiadaniu i zarządzie (wpis ujawniony w EGiB). Podnieśli, że inwestycja powstała w odległości mniejszej niż 16 m od budynku inwentarskiego przy wschodniej i zachodniej granicy działki (wbrew § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia WT), a także spowodowała, że wody odpadowe zalewają działkę i podmywają budynki na niej posadowione (wbrew § 28-29 rozporządzenia WT i art. 234 ust. 1 Prawa wodnego). Starosta O. postanowieniem z 20 marca 2023 r., znak: SAB.6750.6.25.2020.ID.06, odmówił wznowienia postępowania i uchylenia decyzji ze względu na brak statusu strony i brak udowodnienia statusu władania na zasadach samoistnego posiadania działki (zgodnie z EGiB działką gr[...] ark. [...] w G. włada na zasadach samoistnego posiadania S. O.). Wojewoda Małopolski postanowieniem z 20 listopada 2023 r., znak: WI-I.7840.13.7.2023.MA, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia E. i M. K., orzekł kasatoryjnie, wskazując przy tym na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (zarówno decyzję, jak i postanowienie podpisał podinspektor R. S.) i wadliwe sformułowanie rozstrzygnięcia (połączenie postanowienia o odmowie wznowienia z odmową uchylenia decyzji). Starosta O. postanowieniem z 28 grudnia 2023 r., znak: SAB.6740.6.25.2020.ID.07, odmówił wznowienia postępowania z tych samych powodów. W zażaleniu E. i M. K. podnieśli, że: 1) dane w EGiB są błędne (nawet adres widniejącej tam osoby nie jest tym, pod którym kiedykolwiek mieszkała), 2) jeden z inwestorów wskazywał, że nieruchomości oddziałują na siebie przez ogrodzenie, które jest notorycznie uszkadzane przez deszcz (woda wyrywa ziemię oraz odsłania wodociąg i gazociąg wzdłuż drogi, oddziałując na ogrodzenie), 3) PINB w O. uznał jedno z nich za stronę postępowania w sprawie tego muru oporowego, 4) z zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy W. z 19 maja 2023 r. wynika, że jedno z nich w ewidencji podatkowej jest posiadaczem samoistnym spornej działki. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 8 lipca 2024 r., znak: WI-I.7840.13.1.2024.JO, utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu" (art. 28 ust. 2 Pb wyłącza art. 28 k.p.a.). Z materiału przedstawionego przez wnioskodawców nie wynika, aby do spornej działki przysługiwał im tytuł prawny w postaci własności, użytkowania wieczystego czy zarządu nieruchomością. Wnioskodawcy powołują się na samoistne posiadanie (zarządzanie) nieruchomości, w skład której wchodzi sporna działka, która graniczy od zachodu z działką inwestycyjną. Jednakże nie mają oni tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, a stan ujawniony w wypisie gruntów widnieje od 1965 r. Wnioskodawcy złożyli co prawda nakaz płatniczy z 25 stycznia 2022 r., ale nie wynika z niego, jakiej działki dotyczy, a poza tym płacenie podatków świadczy tylko o interesie faktycznym. Użytkowanie nieruchomości i władanie nią jak właściciel bez posiadania tego tytułu nie może wywrzeć wpływu na sferę sytuacji prawnej. To, że na wnioskodawcach ciążą obowiązki jak na właścicielu lub zarządcy, nie oznacza, że nimi są. Wnioskodawcy są zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo inwestycji, jednakże ich interes jest interesem faktycznym. W EGiB ujawniona jako samoistny posiadacz działki jest inna osoba, co świadczy o braku uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Wnioskodawcy nie przedstawili żadnego dokumentu stwierdzającego zasiedzenie nieruchomości. Samoistne posiadanie może być przedmiotem sądowego działu spadku. Sąd Najwyższy (I CSK 104/19) stoi na stanowisku, że spadkobiercy osoby, która posiadała samoistnie nieruchomość, lecz do chwili śmierci nie nabyła jej własności, mogą w drodze umownego działu spadku przenieść nabyte w wyniku dziedziczenia udziały w samoistnym posiadaniu nieruchomości na rzecz jednego ze współspadkobierców, który po otwarciu spadku objął w faktyczne posiadanie całą nieruchomość. Do przeniesienia posiadania nie jest konieczne zachowanie szczególnej formy, a więc może dojść do tego w drodze czynności konkludentnych. Wówczas, o ile zostały spełnione przesłanki z art. 176 § 1 zd. 2 oraz § 2 k.c., spadkodawca, który nabył udziały w samoistnym posiadaniu nieruchomości od pozostałych spadkobierców, może doliczyć w całości do okresu własnego posiadania, okres posiadania spadkodawcy. Jeżeli pozostali spadkobiercy wiedzą i zgadzają się na wyłączne posiadanie jednego z nich konieczne staje się rozważenie, czy owa zgoda pozostałych spadkobierców nie jest równoważna przeniesieniu posiadania (współposiadania) na wyłącznie posiadającego spadkobiercę. W orzecznictwie zaprezentowano stanowisko, że należy w takim przypadku przyjąć, iż doszło do częściowego działu spadku. W przypadku zgodnego pozostawienia rzeczy w posiadaniu jednego ze spadkobierców można przyjąć, że dochodzi do objęcia rzeczy w posiadanie przez wszystkich spadkobierców z jednoczesnym dorozumianym przeniesieniem posiadania na jednego z nich, który już dalej sam wyłącznie posiada rzecz. Żeby uregulować sytuację dotyczącą władania samoistnego konieczne jest złożenie wniosku do sądu. Bez postępowania sądowego nie ma możliwości uzyskania stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości. Posiadanie samoistne powinno być wykazane już w piśmie procesowym. W skardze na powyższe postanowienie E. i M. K. wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji (względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia) i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 Pb przez przyjęcie, że nie zaszła przesłanka wznowienia postępowania i brak jest podstaw do uchylenia decyzji, podczas gdy skarżący zostali pominięci jako strony, a decyzję należy uchylić jako rażąco wadliwą; 2) art. 7, art. 8 i art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 Pb przez ograniczenie postępowania do stwierdzenia, że w EGiB ujawniona jest zmarła osoba i nieustalenie z urzędu aktualnego władającego działką; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności przez błędne uznanie, że: a. skarżący nie są stroną, podczas gdy jako sąsiedzi znajdujący się w obszarze oddziaływania nieruchomości powinni być stroną, a organy w tym zakresie nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego; b. skarżący nie są stroną, podczas gdy jedno z nich jest stroną postępowania w sprawie podatku od nieruchomości i stroną postępowania w sprawie rozgraniczenia; 4) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie w sprzeczności ze złożonymi do akt sprawy dokumentami urzędowymi (nakaz płatniczy), z których wprost wynika, że jedno z nich jest osobą władającą nieruchomością i jednocześnie brak wskazania, dlaczego oparto ustalenia faktyczne na podstawie innych przesłanek niż te dokumenty urzędowe; 5) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 8 k.p.a. przez obciążenie skarżących dowodzeniem, że są stroną, podczas gdy ustalenie kręgu stron powinno nastąpić z urzędu; 6) art. 8 k.p.a. przez nieprzyczynienie się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa w postaci celowego prowadzenia postępowania pod tezę, że skarżący nie są stroną (bez jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie choćby przez ustalenie następców prawnych osoby widniejącej w EGiB). W uzasadnieniu skargi przedstawili argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wniesienie podania o wznowienie przez stronę nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny, podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. W przypadku zaistnienia jednej z ww. przesłanek uniemożliwiających wznowienie postępowania - organ powinien postanowieniem odmówić wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi jedyny właściwy sposób negatywnego załatwienia podania o wznowienie postępowania z przyczyn formalnych. Wspomniany przepis art. 149 § 3 k.p.a., przewidując możliwość wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, zarazem nie precyzuje, z jakich powodów postanowienie w tym przedmiocie może zostać wydane. W doktrynie i orzecznictwie sądowym nie ulega jednak wątpliwości, że odmowa wznowienia postępowania w myśl ww. przepisu następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania jest z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych niedopuszczalne. Chodzi zatem wyłącznie o przyczyny formalne, a nie merytoryczne. Do przyczyn podmiotowych zalicza się przede wszystkim złożenie wniosku przez osobę w sposób oczywisty niebędącą stroną. Z kolei przyczyny przedmiotowe obejmują złożenie żądania po upływie ustawowego terminu (jeżeli nie został on przywrócony), a także sytuacje, gdy sprawa nie została rozstrzygnięta w formie decyzji albo postanowienia zaskarżalnego, lub gdy decyzja (odpowiednio postanowienie) nie była ostateczna, bądź gdy podniesiono inne zarzuty niż określone w art. 145, 145a, 145aa i 145b k.p.a. W przypadku gdy podstawą wznowienia jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania może nastąpić jedynie, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty ( wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r. II GSK 1060/23, LEX nr 3720841). Tylko jeśli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości, wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, to organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie Starosty O. z dnia 28.12.2023r. o odmowie wznowienia postępowania, na wniosek M. K. i E. K., którzy we wniosku o wznowienie wskazali, że są posiadaczami samoistnymi nieruchomości – działki nr [...] w G. która jako działka sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, dla której zostało wydane pozwolenie na budowę, oraz - postanowienie Wojewody Małopolskiego utrzymujące je w mocy. W kolejnym piśmie M. K. wskazał, że jest także zarządcą tej nieruchomości. Organ I instancji uzyskał wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że jako władającą na zasadach samoistnego posiadania uwidoczniono S. O.. Wnioskodawcy w trakcie trwania postępowania, także przed organem odwoławczym, przedstawili nakaz płatniczy podatku rolnego, leśnego i podatku od nieruchomości, pismo, że PINB uznaje M. K. za inwestora w sprawie muru oporowego między działkami nr [...] [...]; pismo, że Starostwo przekazało do PINB pismo M. K. o zawaleniu się stodoły, oraz informację Starostwa dla skarżącego o wymogach uzyskania pozwolenia na budowę stodoły. Z powyższego wynika jasno, że M. i E. K. w sposób oczywisty nie mają przymiotu strony w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie. Jak wynika z art. 28 ust. 2 z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U.2024.725 t.j.) - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W wypadku skarżących – nie są oni ( bądź też jedno z nich) zarządcami w rozumieniu tego przepisu. W wypadku skarżących może chodzić wyłącznie o zarząd faktyczny, a nie prawny. Tymczasem zarząd wymieniony w art. 28 ust. 2 p.b. powinien mieć charakter prawny a nie faktyczny, tzn. powinien być to zarząd będący nośnikiem prawa do bycia stroną, a nie zarząd polegający wyłącznie na administrowaniu. `Zarząd prawny może wynikać z ustanowienia trwałego zarządu (art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami), z ustanowienia na podstawie umowy zawartej z właścicielem obiektu (zarząd powierzony - rozdział 4 ustawy o własności lokali), z umowy o ustanowienie prawa użytkowania – art. 251 Kodeksu cywilnego (vide komentarz Lex do art. 28 p.b., wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 października 2019 r. II SA/Bk 531/19 LEX nr 2738281 ). Cech takiego zarządu nie posiada faktyczne dysponowanie działką nr [...] przez skarżących. Dalej: wedle cytowanego przepisu skarżący nie są w sposób oczywisty właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości; są jedynie posiadaczami samoistnymi. Jednak posiadanie przymiotu posiadacza samoistnego nie jest wystarczające w świetle art. 28 ust. 2 p.b.. gdyż nie jest on wymieniony w tym przepisie. Posiadacz, jako ten kto faktycznie włada nieruchomością, lecz bez żadnego tytułu prawnego, nie ma interesu prawnego opartego na przepisie prawa, a to na normie art. 28 ust. 2 p.b. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznym, a więc posiadacz ma tylko interes w ochronie posiadania, a nie w ochronie prawa własności. Posiadacz może domagać się ochrony swojego posiadania na gruncie prawa cywilnego, jednak nie na gruncie prawa administracyjnego ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 grudnia 2018 r. II SA/Kr 1261/18 LEX nr 2627266 ). Nie zmienia tego okoliczność obowiązku opłaty podatku od nieruchomości, podatku leśnego i rolnego. Jest tak dlatego, że osobne przepisy przewidują, że posiadacz samoistny ma taki obowiązek. Zgodnie z ustawą z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U.2024.1176 t.j.): Art. 3. 1. Podatnikami podatku rolnego są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, będące: 1) właścicielami gruntów, z zastrzeżeniem ust. 2; 2) posiadaczami samoistnymi gruntów; 3) użytkownikami wieczystymi gruntów Zgodnie z ustawą z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym: Art. 2. 1. Podatnikami podatku leśnego, z zastrzeżeniem ust. 2, są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, będące: 1) właścicielami lasów, z zastrzeżeniem ust. 3; 2) posiadaczami samoistnymi lasów; Zgodnie z ustawą z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U.2023.70 t.j.): Art. 3. 1. Podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące: 1) właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych, z zastrzeżeniem ust. 3; 2) posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych; Podobnie, nie jest istotna okoliczność, że skarżący są stronami postępowania o rozgraniczenie, albowiem posiadacz samoistny może być uczestnikiem takiego postępowania, a nawet jego inicjatorem ( por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r I OSK 2418/11, LEX nr 1339615 ). Nie zmienia także niczego w powyższej interpretacji okoliczność, że skarżący mogą być stroną w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, albowiem tam może im przysługiwać przymiot inwestora, który nie jest opatrzony absolutnym wymogiem bycia właścicielem nieruchomości ( art. 52 p.b.). Jak wynika z powyższego, okoliczności przytoczone przez skarżących wynikają z rozwiązań ustawowych i przewidują możliwość brania udziału w wymienionych postępowaniach bądź też obowiązek uiszczania podatków - dla samoistnych posiadaczy. Nie czyni to ze skarżących podmiotów uprawnionych na gruncie art. 28 ust. 2 p.b. Zatem w sposób oczywisty nie są oni stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dotyczącego sąsiedniej nieruchomości. Tym samym prawidłowo organy odmówiły wznowienia postępowania. Należy końcowo zaznaczyć, że odmowa wszczęcia postępowania wyklucza odnoszenie się do meritum sprawy. Stąd też Sąd nie wypowiada się odnośnie twierdzeń skargi w zakresie krytyki postępowania będącego przedmiotem wniosku o wznowienie. Z wymienionych przyczyn, skoro nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.