II SA/Kr 1290/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S.B. na postanowienie nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 czerwca 2014 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. II SA/Kr 1290/14 Uzasadnienie Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 23 lutego 2010 r. znak: [....] nakazano S.B. "rozbiórkę, na własny koszt samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 5.00 m x 4.00 m na działce ewidencyjnej numer [....] , położonej w miejscowości L. , gmina M ". Decyzję tę doręczono stronie w dniu 11 marca 2010 r. Odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania S.B. wniosła osobiście w dniu 22 czerwca 2011 r. Postanowieniem z dnia 10 października 2011 r. znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Następnie postanowieniem z dnia 11 października 2011 r. znak. [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że odwołanie S.B. od decyzji PINB w L. z dnia 23 lutego 2010 r. znak. [....] , nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wym. 5,00m x 4,00m na działce nr [....] , położonej w L. - zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Wyrokiem z dnia 17.09.2013 r. sygn. II SA/Kr 241/13, w sprawie ze skargi S.B. na postanowienie z dnia 11 października 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 października 2011 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Ponownie rozpoznając wniosek S.B. z dnia 22 czerwca 2011 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 23 lutego 2010 r., postanowieniem z dnia 23.06.2014 r. znak: v [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił przywrócenia terminu. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że decyzja organu I instancji została przez S.B. odebrana osobiście w dniu 11 marca 2010 r. , a odwołanie złożone zostało w dniu 22 czerwca 2011 r. Stwierdził, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Dlatego też, skoro odwołanie złożone zostało w dniu 22 czerwca 2011 r., to zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. We wniosku o przywrócenie terminu z dnia 22 czerwca 2011 r. skarżąca powołała się na okoliczności związane z chorobami na które cierpi oraz na zmianę miejsca zamieszkania związaną z "wyrzuceniem z kamienicy", w której zamieszkiwała. We wniosku tym wskazała również, że zapomniała o wyznaczonym przez PINB terminie do przedłożenia dokumentów w celu zalegalizowania samowoli budowlanej. We wniosku tym podała również, że między styczniem a czerwcem chorowała, po czym przyznano jej grupę inwalidzką. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego, na podstawie pisma skarżącej z dnia 9 czerwca 2014 r. organ ustalił, że podawanymi przez S.B. okolicznościami uniemożliwiającymi złożenie odwołania w terminie była choroba skarżącej oraz konieczność przymusowego opuszczenia mieszkania przy ul. [....] i zamieszkania w [....] . Z dołączonego do pisma zaświadczenia, tożsamego z zaświadczeniem znajdującym się nak.18 akt WINB, wynika, że skarżąca leczy się od wielu lat w przychodniach specjalistycznych (poradnia chirurgii ogólnej i urazowo-ortopedycznej, neurologiczna, alergologiczna, dermatologiczna, kardiologiczna) oraz że cierpi na kilka przewlekłych chorób. Organ ocenił, że z dokumentów tych nie wynika, aby w okresie od 11 do 25 marca 2010 r. objawy chorób nasiliły się w taki sposób, by niemożliwym było złożenie odwołania. Zdaniem organu nie zaistniały przesłanki do przywrócenia uchybionego przez skarżącą terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie S.B. wniosła o jego uchylenie zarzucając, że zgodnie z przepisem art.58 K.p.a. strona ma jedynie uprawdopodobnić, a nie udowodnić brak winy w dochowaniu terminu. Zdaniem skarżącej wystarczającym zatem było złożenie przez nią oświadczenia, że z powodu choroby nie mogła dotrzymać terminu do złożenia odwołania. Wskazała również, że w razie wątpliwości organ mógł ją przesłuchać w trybie art.75 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). W oparciu o wskazane wyżej kryteria skargę należało uznać za zasadną. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa, brak winy w dokonaniu czynności procesowej ma miejsce wtedy, gdy istnieje przeszkoda uniemożliwiająca zachowanie terminu i gdy strona nie może usunąć tej przeszkody. Kryterium braku winy, jako przesłanka przywrócenia terminu, wiąże się zatem z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy prowadzeniu własnych spraw, w tym przy dokonywaniu czynności procesowych. Przywrócenie terminu nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa, przy przyjęciu obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu do dokonania czynności procesowej można zatem mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody niezależnej od woli skarżącego i nie dającej się przezwyciężyć. Nadto zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią art.153 p.p.s.a., tak organ administracji ponownie rozpoznając wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak i sąd rozpoznający skargę na postanowienie wydane w tym przedmiocie przez organ, zobowiązany był podporządkować się ocenie prawnej zawartej w uprzednio wydanym w sprawie wyroku z dnia 17.09.2013 r. sygn. II SA/Kr 241/13. Stosownie bowiem do tego przepisu, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez organ administracji publicznej oraz sąd, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji. Tak więc rzeczą sądu w aktualnie rozpoznawanej sprawie było przede wszystkim dokonanie kontroli, czy organ zastosował się do oceny prawnej przedstawionej w wyroku z dnia 17.09.2013 r. sygn. II SA/Kr 241/13. W uzasadnieniu tego wyroku sąd zawarł następującą ocenę prawną : 1) "instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie w przypadku, gdy strona w sposób przekonujący zaprezentuje argumentację uprawdopodobniającą brak swojej winy w niedochowaniu terminu, a przy tym wskaże, że niezależna od niej przyczyna niedochowania terminu istniała przez cały czas aż do wniesienia prośby o przywrócenie terminu", 2) "to sama strona we wniosku o przywrócenie terminu powinna podać okoliczności uzasadniające prawdopodobieństwo uchybienia terminu bez jej winy, ale w okolicznościach danej sprawy może okazać się niezbędne współdziałanie w tym zakresie ze stroną samego organu. W szczególności takie współdziałanie może polegać na domaganiu się od strony złożenia dokumentów potwierdzających podnoszone przez nią okoliczności, jak np. choroba czy też dokumentów dotyczących opuszczenia mieszkania i związanych z tym postępowań sądowych", 3) "obowiązkiem Wojewódzkiego Inspektora było w tej sprawie wyraźne poinformowanie S.B. tak o treści art. 57 K.p.a.(ewidentna pomyłka – chodziło o art.58 k.p.a.) , jak i dodatkowo wskazanie, jakie to przykładowo dokumenty może skarżąca przedłożyć celem uprawdopodobnienia uchybienia terminu bez jej winy", 4) "wykładnia instytucji przywracania terminu, zgodnie z którą przywrócenie terminu jest możliwe tylko wtedy, gdy zaistniała przeszkoda nie daje się usunąć, zawsze musi uwzględniać stan faktyczny każdej sprawy. W sprawie należało uwzględnić i wiek skarżącej, i jej zaangażowanie w proces legalizacji samowoli budowlanej i jej choroby", 5) "nie można przyjmować takiego stanowiska, że skoro była możliwość ustanowienia przez skarżącą pełnomocnika, to mogła skarżąca takiego pełnomocnika ustanowić. Przede wszystkim organ nie ustalił, czy rzeczywiście skarżąca mogła ustanowić pełnomocnika i nie chodzi tutaj o techniczną możliwość podpisania pełnomocnictwa, tylko o to, czy ktokolwiek np. z rodziny skarżącej mieszkający z nią wspólnie mógł być takim pełnomocnikiem". 6) "w ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien – przy współpracy ze skarżącą - w szczególności ustalić, jakie były przyczyny niedochowania terminu do wniesienia odwołania i kiedy one ustały oraz czy zachowano termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że organ zastosował się do wskazań zawartych w punkcie 2) i 3) przedstawionej wyżej oceny prawnej . W wezwaniu z dnia 12.05.2014 r. (k.45 akt WINB) organ pouczył skarżącą o treści art.58 § 1 K.p.a., wezwał skarżącą do złożenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień dla wykazania daty ustania przyczyny, która uniemożliwiła złożenie odwołania w terminie oraz o uprawdopodobnienie, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy strony. Nadto pouczył skarżącą, że do odpowiedzi należy dołączyć stosowne dokumenty, w szczególności potwierdzające daty choroby, np. zaświadczenia lekarskie, karty leczenia szpitalnego, orzeczenie komisji lekarskiej dotyczące grupy inwalidztwa i.t.p., a także dokumenty potwierdzające usunięcie z lokalu mieszkalnego, np. wyroki sądowe, decyzję o wymeldowaniu i.t.p. W odpowiedzi skarżąca przedłożyła ponownie znajdujące się już w aktach zaświadczenia o pozostawaniu w leczeniu z dnia 25.02.2010 r., 12.04.2010 r. i 13.04.2010 r. Dodatkowo złożyła urzędowe potwierdzenie, że w nowym mieszkaniu w Nowej Hucie zameldowała się na pobyt stały w dniu 25.03.2011 r. Organ nie zastosował się do punktu 4) przedstawionej oceny, że w sprawie należało uwzględnić i wiek skarżącej, i jej zaangażowanie w proces legalizacji samowoli budowlanej i jej choroby. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odnosi się do tych okoliczności. Organ nie ustalił, czy skarżąca mogła ustanowić pełnomocnika i czy ktokolwiek np. z rodziny skarżącej mieszkający z nią wspólnie mógł być takim pełnomocnikiem (pkt 5). WINB w K. nie ustalił także, kiedy ustały przyczyny niedochowania terminu do wniesienia odwołania oraz czy zachowano termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Twierdzenia organu, że: "zaświadczenie nie potwierdza, by w okresie między 11 a 25 marca 2010 r. objawy chorób nasiliły się w taki sposób, iż niemożliwym było złożenie odwołania", "nie wynika, że okoliczności uniemożliwiające złożenie przez skarżącą odwołania od decyzji ustały w dniu 20 czerwca 2011 r.", "nie wykazała, że przyczyna uniemożliwiająca jej złożenie odwołania ustała na 7 dni przed złożeniem wniosku o przywrócenie terminu" – nie są ustaleniem stanu faktycznego zgodnie z oceną zawartą w w/w punkcie 6). Niepełne jest również ustalenie organu, że sama skarżąca we wniosku podała, że zapomniała o wyznaczonym przez PINB terminie do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. Wskazać należy, że oprócz sformułowania "całkowicie zapomniałam" w pierwszej części wniosku o przywrócenie terminu z dnia 22.06.2011 r. (k.3 akt administracyjnych) skarżąca podała, że skutkiem chorób, na które cierpi jest "zapominanie się", co jest okolicznością inną niż zwykłe zapomnienie. Skarżąca podała również, że między styczniem i czerwcem była bardzo chora i stawała przed komisją lekarską, po czym przyznano jej rentę inwalidzką na okres 5 lat. Ze znajdującego się na k.21 pisma skarżącej z dnia 3.04.2012 r. wynika, że w tym czasie kiedy była bardzo chora właściciel kamienicy, w której mieszkała chciał ją "wyrzucić na ulicę", a następnie sprawa trafiła na drogę sądową. Skarżąca nie podała jednakże w którym roku "między styczniem a czerwcem" była bardzo chora. Organ okoliczności tej nie ustalił. Jak zdaje się wynikać z dokumentu dołączonego do skargi (k.26 akt sądowych) prawdopodobnie chodziło o rok 2010, gdyż w dniu 1.07.2010 r. wydane zostało przez Powiatowy Zespól do Spraw Niepełnosprawności w K. orzeczenie o zaliczeniu skarżącej do lekkiego stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 12.05.2014 r. skarżąca ponownie przedłożyła znajdujące się już w aktach zaświadczenia o pozostawaniu w leczeniu z dnia 25.02.2010 r., 12.04.2010 r. i 13.04.2010 r. Dodatkowo złożyła urzędowe potwierdzenie, że w nowym mieszkaniu zameldowała się na pobyt stały w dniu 25.03.2011 r. Z ujawnionych na rozprawie akt II SA/Kr 241/13 wynika, że kserokopię zaświadczenia lekarskiego z dnia 24.03.2010 r. (k.18 akt administracyjnych) skarżąca dołączyła do złożonej bezpośrednio do WSA w Krakowie skardze z dnia 3.04.2012 r., zarejestrowanej do sygn. II SA/Kr 241/13, następnie przekazanej organowi. Z dokumentu tego wynika, że został on złożony w ZUS w dniu 14.04.2010 r. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika nadto, że skarżąca od 1988 r pozostaje w leczeniu w Poradni Neurologicznej z powodu epilepsji. W aktach organu znajduje się również kserokopia postanowienia WSA w Krakowie z dnia 28.03.2013 r. sygn. II SA/Kr 241/13, którym przywrócono S.B. termin do wniesienia skargi na postanowienie MWINB w K. z dnia 11 października 2011 r. znak: [....] w przedmiocie stwierdzenia, że odwołanie S.B. od decyzji PINB w L. z dnia 23 lutego 2010 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. W wyrażonej w postanowieniu z dnia 28.03.2013 r. ocenie Sąd stwierdził, że skarżąca wykazała brak winy w uchybieniu terminowi. Sąd ustalił, że "skarżąca znajduje się w złym stanie zdrowia, jest chora na serce oraz astmę, zapada też często na zapalenie płuc, leczy się neurologicznie. Dodatkowo w terminie, w którym musiała zadbać o prowadzone sprawy, oprócz złego stanu zdrowia, miała kłopoty mieszkaniowe związane z eksmisją z dotychczas zajmowanego lokalu w kamienicy. Trudno więc czynić skarżącej zarzut, że nie zadbała o własne interesy dopuszczając się niedbalstwa. Zdaniem Sądu skarżąca uprawdopodobniła, iż w okresie wyznaczonego terminu do wniesienia skargi nie była w stanie dochować terminu na skutek złego stanu zdrowia, a zawłaszcza trudności mieszkaniowych. W ocenie Sądu skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przywrócenia terminu wymienione w art. 86 i art. 87 P.p.s.a." Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa, brak winy w dokonaniu czynności procesowej ma miejsce wtedy, gdy istnieje przeszkoda uniemożliwiająca zachowanie terminu i gdy strona nie może usunąć tej przeszkody. Kryterium braku winy, jako przesłanka przywrócenia terminu, wiąże się zatem z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy prowadzeniu własnych spraw, w tym przy dokonywaniu czynności procesowych. Przywrócenie terminu nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa, przy przyjęciu obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu do dokonania czynności procesowej można zatem mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody niezależnej od woli skarżącego i nie dającej się przezwyciężyć. Uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Rzeczą organu będzie zastosowanie się w pełni do ocen zawartych w uprzednio wydanym w sprawie wyroku, ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych organu I i II instancji oraz rozważenie możliwości uzupełnienia materiału dowodowego przez odebranie ustnych wyjaśnień od skarżącej, co umożliwiłoby zadanie skarżącej szczegółowych pytań pozwalających na precyzyjne – zgodnie ze wskazaniami sądu wyrażonymi w sprawie II SA/Kr 241/13 – ustalenie stanu faktycznego. Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., uznając, że zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 153 p.p.s.a. w związku z art.77 k.p.a., należało orzec jak w sentencji.