II SA/Kr 1293/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr LIII/436/2022 Rady Gminy Gdów z dnia 9 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Pierzchów w jego granicach administracyjnych – obszar "Pierzchów-2" skargę oddala. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr LIII/436/2022 Rady Gminy Gdów z dnia 9 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Pierzchów w jego granicach administracyjnych - obszar "Pierzchów -2", zaskarżając uchwałę w części, wnosząc o: I. stwierdzenie nieważności części tekstowej uchwały: - w § 7 ust. 6 we fragmencie, w zakresie słów "(...) dopuszcza się możliwość niezastosowania niektórych z zasad określonych w ust. 3-5, lecz tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla uwzględnienia istniejących uwarunkowań architektonicznych, konserwatorskich lub funkcjonalno-przestrzennych", - § 7 ust. 7 – w którym "ustalono obowiązek zapewnienia dla projektowanych obiektów niezbędnego programu parkingowego (...) w ilości nie mniejszej niż: 1) w zabudowie jednorodzinnej - 2 miejsca postojowe przypadające na 1 budynek mieszkalny; 2) w zabudowie zagrodowej - 3 miejsca postojowe na działce, w tym przynajmniej jedno miejsce dla sprzętu rolniczego; 3) dla obiektów usługowych - 1 stanowisko przypadające na 40 m2 powierzchni użytkowej, a ponadto 1 stanowisko przypadające na każdych 4 pracowników", natomiast nie określano wymaganej minimalnej liczby miejsc parkingowych w odniesieniu do: obiektów rekreacji indywidualnej dopuszczonych w ramach przeznaczeń oznaczonych jako MN i MNU. II. zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przewidzianych. Wskazanej powyżej części przywołanej uchwały zarzucono istotne naruszenie prawa, w szczególności: - art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zawarcie w § 7 ust. 6 zaskarżonej części tekstowej uchwały zapisu, który jest nieprecyzyjny i niejednoznaczny; - art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. c Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587), obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, poprzez zaniechanie określenia w § 7 ust. 7 zaskarżonej części tekstowej uchwały wymaganej minimalnej liczby miejsc parkingowych w odniesieniu do budynków rekreacji indywidualnej. Zdaniem Wojewody § 7 ust. 6 planu jest niezgodny z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zdaniem strony skarżącej zapis w § 7 ust. 6 przedmiotowego planu miejscowego jest niezgodny z przywołanym przepisem, gdyż dopuszcza dowolność w kształtowaniu formy architektonicznej obiektów zabytkowych w sytuacji przebudowy, rozbudowy łub nadbudowy budynków istniejących, dobudowy do obiektu istniejącego, odbudowy obiektu a także w związku z koniecznością uwzględnienia cech regionalnych, względów zabytkowych lub specyfiki miejsca bądź charakteru obiektu, z pominięciem m.in. zasad określonych w §7 ust. 3-5 tej uchwały. Strona skarżąca nie znajduje uzasadnienia do formułowania odstępstw od przyjętych w planie ustaleń w zakresie kształtowania zabudowy, szczególnie w przypadku, gdy określenie tych odstępstw jest zbyt ogólne i niekonkretne, aby mogły stanowić prawidłowo sformułowane przepisy gminne. Wojewoda zauważył, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i stanowi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych, stąd wynika konieczność formułowania w nim ustaleń w sposób precyzyjny i jednoznaczny, nie dopuszczający do ich uznaniowości. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 708/19, zgodnie z którym, "wprawdzie w zależności od istniejącego na poddanym regulacji planistycznej obszarze stanu faktycznego, możliwe jest odstąpienie od zamieszczania w planie wymagania (wymagań), o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, wtedy jednak na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji. Brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń, w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego niewykonalność". Zastrzeżenia strony skarżącej budzi również zaniechanie określenia, w części tekstowej przedmiotowego planu wymaganej minimalnej liczby miejsc parkingowych w odniesieniu do budynków rekreacji indywidualnej. Tymczasem zgodnie z § 4 pkt 9 lit. c Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ustaleniach miejscowego planu należy uwzględnić ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, które powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z § 12 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Gdów Nr LIII/436/2022 Rady Gminy Gdów z dnia 9 czerwca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Pierzchów w jego granicach administracyjnych - obszar "Pierzchów -2" została podjęta przed tą datą. I tak zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez pojęcie budynku rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Zdaniem strony skarżącej przywołane regulacje pozwalają na stwierdzenie, że każda forma zabudowy związana z koniecznością zapewnienia dostępu do drogi, wymaga urządzenia odpowiedniej liczby miejsc dla samochodów, a sposób określenia liczby tych miejsc zależy od specyfiki danego terenu. Ustalenia w § 7 ust. 7 części tekstowej skarżonego planu nie określają jednak wymaganej minimalnej liczby miejsc parkingowych w odniesieniu do obiektów rekreacji indywidualnej dopuszczonych w ramach przeznaczeń oznaczonych jako MN, MNU, co zgodnie z tym co wyżej wskazano, jest wymagane również dla tych terenów. Rada Gminy Gdów w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przepisem § 7 ust. 6 planu miejscowego organ wskazał, że nie zgadza się z powołaną w skardze oceną postanowień uchwały. Z treści § 7 ust. 6 jednoznacznie wynika, że zapis ten odnosi się do obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który jednocześnie stanowi zabytek w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Treść kwestionowanego przepisu nie może być interpretowana w oderwaniu od treści § 6 planu miejscowego, która wyklucza jakąkolwiek dowolność w odniesieniu do obiektów zabytkowych, na co wprost wskazuje § 6 ust. 1 i ust. 2 uchwały. Co kluczowe, zapis § 7 ust. 6 uchwały umożliwia pełną realizację norm wynikających z wszelkich regulacji o ochronie zabytków, tj. zapobiega kolizji norm dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami z określonymi w planie miejscowymi przepisami dotyczącymi zasad kształtowania parametrów, dotyczących wskaźników zabudowy, zagospodarowania terenu. Kwestionowany przepis nie tworzy zatem ryzyka dowolności. Nie tworzy też zagrożenia dla chronionej substancji zabytkowej. Wręcz przeciwnie pozwala na podjęcie działań służących ochronie obiektów zabytkowych, jako działań priorytetowych, poprzez zastosowanie pożądanych i optymalnych rozwiązań uwzględniających m.in. uwarunkowania konserwatorskie. Przepis respektuje zatem rolę właściwych dla ochrony zabytków organów, których rozstrzygnięcia dotyczyć będą konkretnego zabytku i podejmowane będą na podstawie obowiązujących przepisów prawa, uwzględniając jednostkowe cechy regionalne, wartości historyczne, architektoniczne, lokalizację, wymogi ekspozycji obiektu. Nie można bowiem oczekiwać, aby w odniesieniu do obiektów zabytkowych, w sytuacji dozwolonych prawem remontów, przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy - realizowane były zasady kształtowania zabudowy, wskaźników i parametrów właściwych dla pozostałych obiektów, niebędących zabytkami. Innymi słowy prawodawca lokalny poprzez § 7 ust. 6 uchwały celowo umożliwił bezkolizyjną realizację wszelkich norm dotyczących zasad ochrony zabytków (w tym wynikających z regulacji ustawowych, aktów prawa miejscowego, jak i aktów stosowania prawa o charakterze indywidualno-konkretnym) wprost wyłączając w tym zakresie § 7 ust. 3-5 uchwały a więc postanowień planu miejscowego dotyczących warunków kształtowania nowej zabudowy (ust. 3), w zakresie wysokości zabudowy i gabarytów obiektów (ust. 4), zasad remontów przebudowy i lub rozbudowy (ust. 5). Za adekwatną precyzją postanowień planu miejscowego przemawia nie tylko fakt wspominanych pozostałych regulacji, w tym przepisów samej uchwały, ale także również to, że działania dotyczące obiektów zabytkowych mogą w jednostkowych przypadkach wymagać zastosowania indywidualnych rozwiązań, których z uwagi na zasady ochrony zabytków; z natury rzeczy nie da się pogodzić z objętymi wyłączeniem zasadami. Tworzenie bardziej kazuistycznej regulacji niż zaskarżone wyłączenie mogłoby w konsekwencji doprowadzić do kolizji z zasadami ochrony zabytków a przewidzenie ich na etapie planowania jawi się jako niemożliwe bowiem nie sposób na etapie uchwalania planu miejscowego uwzględnić wszystkie indywidualne uwarunkowania i cechy poszczególnych zabytków. Organ podkreślił, że interpretacja kwestionowanej regulacji przedstawiona w skardze Wojewody Małopolskiego pomija zasadniczą część postanowień uchwały (§ 6 planu miejscowego) jaki i pozostałych zasad ochrony zabytków a także konieczność praktycznego zastosowania i "pogodzenia", treści zapisów uchwały bez konieczności stosowania skomplikowanych środków wykładni prawa, tj. tak aby zasady gospodarowania terenu nie były realizowane kosztem zasad ochrony zabytków. Podkreślić przy tym należy, że owa pożądana z punktu widzenia ochrony dóbr kultury regulacja ma zastosowane wyłącznie do obiektów zabytkowych i tylko w takim zakresie, jakiej jej zastosowanie jest niezbędne dla uwzględnienia istniejących uwarunkowań architektonicznych, konserwatorskich lub funkcjonalno - przestrzennych dotyczących określonego zabytku, który to zabytek ma być przedmiotem działań inwestorskich. W kontekście powyższego zarzutu strona skarżąca dla uzasadnienia swojego stanowiska przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 708/19, który to wyrok dotyczy jednak zupełnie innych postanowień uchwał, jak i odmiennego stanu faktycznego. Co więcej w wyroku tym WSA w Krakowie, zauważa (co pomija Skarżący), że: (...) w zależności od istniejącego na poddanym regulacji planistycznej obszarze stanu faktycznego, możliwe jest odstąpienie od zamieszczania w planie wymagania (wymagań), o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Co istotne kwestionowane wyłączenie lokalnego prawodawcy nie ma istotnego wpływu na treść planu miejscowego, na którą to okoliczność zwraca WSA w Krakowie uwagę w powyższym orzeczeniu, a która jest kluczowa dla oceny ewentualnego naruszania. Kwestionowana regulacja odnosi się w zasadzie do czterech obiektów, wymienionych w § 6 ust. 4 planu miejscowego, z których jeden to pomnik. W niniejszej sprawie należy uznać, że ustalenie § 7 ust. 6 planu miejscowego jest regulacją adekwatnie precyzyjną, możliwą do zastosowania wyłącznie we wskazanych przypadkach i określonym zakresie. Regulacja ta nie zostawia pola dowolności, zarówno co do przypadków, w których może być zastosowana jak i co do jej zakresu przedmiotowego, a nadto nie ma istotnego wpływu na treść planu miejscowego. Najważniejsze jednak umożliwia ona bezkolizyjną realizację zasad ochrony zabytków. Organ zauważył, że identyczne postanowienia uchwał Rady Gminy Gdów były już kilkukrotnie zaskarżone przez Wojewodę Małopolskiego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokami z dnia 5 lutego 2025 r. (w sprawach o sygnaturze akt odpowiednio II SA/Kr 1663/24 oraz II SA/Kr 166/24, a także wyrokiem z dnia 13 stycznia 2025 r. w sprawie II SA/Kr 1665 /24) oddalił skargi. W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przepisem § 7 ust. 7 planu miejscowego organ wskazał, że powyższy zarzut jest również niezasadny. W pierwszej kolejności organ wskazał, że przepis § 7 ust. 7 zaskarżonej uchwały we wprowadzeniu do wyliczenia zawiera w odniesieniu do obiektów (w granicach terenów inwestycji) ogólny wymóg zapewnienia pojedynczych lub wielostanowiskowych miejsc do parkowania bądź garaży. W dalszej części regulacji w ramach "ust. 1" " po przecinku" rozszerzono powyższy wymóg w odniesieniu do określonych kategorii zabudowy i obiektów wskazując dalej idące obowiązki. Tak więc w uchwale uwzględniono cały zakres przedmiotowy (materialny) planu miejscowego wynikający z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Innymi słowy treść zapisu planu we wprowadzeniu w ramach ust. 7 odnosi się również do obiektów rekreacji indywidualnej, formułując wymóg zapewnienia miejsca parkingowego na powierzchni terenu bądź w postaci garażu. Niezależnie od powyższego organ podniósł, że analiza treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz przywołanego rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że norma wynikająca z powyższych przepisów nie nakłada wymogu wyszczególnienia w planach miejscowych wszelkich rodzajów obiektów i przypisywania im określonej minimalnej liczby miejsc postojowych. Przywołane przepisy mają na celu bowiem zapewnienie adekwatnej komunikacji i dopełnienie sieci infrastruktury technicznej, a liczba miejsc parkingowych ma być wystarczająca w odniesieniu do stanu faktycznego dotyczącego obszaru objętego planem, co sprowadza się zazwyczaj do zapewnienia wystarczającej ilości miejsc postojowych do ilości mieszkań lub budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ilości zatrudnionych czy też powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Zdaniem organu intencją prawodawcy nie było aby organ planistyczny ustalał minimalną liczbę miejsc w odniesieniu do każdego możliwego rodzaju obiektu budowlanego (aby określał wymieniając z osobna liczbę miejsc postojowych dla poszczególnych ich rodzajów). Sugerowane w skardze wykładnia powyższych przepisów ustawy i rozporządzenia prowadziłaby finalnie do konieczności wyszczególniania dodatkowo nie tylko budynków rekreacji indywidualnej (letniskowych, działkowych) ale i budynków gospodarczych, obiektów tymczasowych a nawet obiektów małej architektury. Reasumując zdaniem organu kwestionowane zapisy planu miejscowego nie naruszają zasad sporządzania planu wypełniając treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Co więcej w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Do takich konsekwencji prowadzi dopiero istotne naruszenie (wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r. II OSK1874/18). Organ przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok o sygn. akt II SA/Kr 1415/18, w którym Sąd podzielił stanowisko WSA w Kielcach) uznając, że (...) do "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego." . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.). Analizując zaskarżoną uchwałę Sąd nie stwierdzi, aby wskazane przez Wojewodę Małopolskiego przepisy § 7 ust. 6 i ust. 7 zaskarżonej uchwały były sformułowane w sposób niezgodny z prawem, co miałoby powodować konieczność wyeliminowania ich z porządku prawnego. Obydwa kwestionowane zapisy znajdują się w § 7, zawierającym "Zasady kształtowania zabudowy, wskaźniki i parametry dotyczące zagospodarowania terenu". Zgodnie z § 7 ust. 6: "W przypadku obiektów zabytkowych, gdy istniejący sposób zabudowy lub zagospodarowania terenu uzasadnia kształtowanie formy architektonicznej budynku w sposób odmienny od ustalonego w ust. 3-5, w szczególności w sytuacji: przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy budynków istniejących, dobudowy do obiektu istniejącego, odbudowy obiektu, a także w związku z koniecznością uwzględnienia cech regionalnych, względów zabytkowych lub specyfiki miejsca bądź charakteru obiektu - dopuszcza się możliwość niezastosowania niektórych z zasad określonych w ust. 3-5, lecz tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla uwzględnienia istniejących uwarunkowań architektonicznych, konserwatorskich lub funkcjonalno-przestrzennych". Natomiast w § 7 ust. 7 ustalono: "Ustala się obowiązek zapewnienia dla projektowanych obiektów niezbędnego programu parkingowego w granicach terenu inwestycji, w formie: pojedynczych lub wielostanowiskowych miejsc do parkowania urządzonych na powierzchni terenu bądź w garażach realizowanych jako samodzielne obiekty budowlane lub stanowiących wydzieloną część budynków, w ilości nie mniejszej niż: 1) w zabudowie jednorodzinnej - 2 miejsca postojowe przypadające na 1 budynek mieszkalny; 2) w zabudowie zagrodowej - 3 miejsca postojowe na działce, w tym przynajmniej jedno miejsce dla sprzętu rolniczego; 3) dla obiektów usługowych - 1 stanowisko przypadające na 40 m2 powierzchni użytkowej, a ponadto 1 stanowisko przypadające na każdych 4 pracowników". Wojewoda zarzuca, że nie określano wymaganej minimalnej liczby miejsc parkingowych w odniesieniu do: obiektów rekreacji indywidualnej dopuszczonych w ramach przeznaczeń oznaczonych jako MN, i MNU. Obydwa powyższe przepisy uchwały naruszają, zdaniem Wojewody, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Jest faktem, że w § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały dopuszczono możliwość niezastosowania niektórych zasad określonych we wcześniejszych ustępach 3-5, określających ogólne warunki kształtowania nowej zabudowy, wysokości zabudowy i gabarytów obiektów oraz zasady remontów, przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy budynków istniejących. Po pierwsze jednak, na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, nie jest to jedyny zapis w uchwale, który dotyczy zabytków. W § 6, zawierającym ogólną regulację dotyczącą zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wskazano wyraźnie, że: 2. Wszelkie działania związane z obiektami lub obszarami, o których mowa w ust. 1, powinny być prowadzone w sposób nie naruszający przepisów odrębnych dotyczących ochrony zabytków, zaś w przypadkach, gdy przepisy wymagają uzyskania stanowiska właściwego organu ochrony zabytków lub ochrony przyrody - z uwzględnieniem tego stanowiska. 3. W odniesieniu do obiektów zabytkowych objętych gminną ewidencją zabytków ustala się: 1) ochronę przed dokonywaniem zmian prowadzących do zatarcia cech charakterystycznych obiektu oraz właściwej jego ekspozycji; 2) nakaz utrzymania i konserwacji obiektów zabytkowych stosownie do wymogów przepisów odrębnych; 3) zakaz podejmowania działań, które mogłyby przyczynić się do zniszczenia lub pogorszenia stanu zabytku, w tym pogarszających warunki jego ekspozycji; 4) wszelkie działania związane z ingerencją w obiekty objęte gminną ewidencją zabytków, w szczególności: remont, przebudowa, rozbudowa, nadbudowa, a także rozbiórka, wymagają uwzględnienia przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie ma więc mowy, aby prace budowlane związane z zabytkami toczyły się w sposób dowolny, z pogwałceniem ich kulturowej wartości. Co więcej, należy zgodzić się organem, który tłumaczył, że nie można oczekiwać, aby w odniesieniu do obiektów zabytkowych, w sytuacji dozwolonych prawem remontów, przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy - realizowane były zawsze zasady kształtowania zabudowy, wskaźników i parametrów właściwych dla pozostałych obiektów, niebędących zabytkami. Z tego też względu prawodawca lokalny, poprzez § 7 ust. 6 uchwały, celowo umożliwił bezkolizyjną realizację wszelkich norm dotyczących zasad ochrony zabytków (w tym wynikających z regulacji ustawowych, aktów prawa miejscowego, jak i aktów stosowania prawa o charakterze indywidualno-konkretnym) wprost wyłączając w tym zakresie § 7 ust. 3-5 uchwały. Należy ponadto pamiętać, że działania dotyczące obiektów zabytkowych mogą w jednostkowych przypadkach wymagać zastosowania indywidualnych rozwiązań, których z uwagi na zasady ochrony zabytków z natury rzeczy nie da się pogodzić z objętymi wyłączeniem zasadami. Tworzenie bardziej kazuistycznej regulacji niż zaskarżone wyłączenie mogłoby w konsekwencji doprowadzić do kolizji z zasadami ochrony zabytków, a przewidzenie ich na etapie planowania nie jest możliwe, bowiem nie sposób na etapie uchwalania planu miejscowego uwzględnić wszystkie indywidualne uwarunkowania i cechy poszczególnych zabytków. Zdaniem Sądu bezzasadne jest też żądanie stwierdzenia nieważności § 7 ust. 7 zaskarżonej uchwały. Wbrew twierdzeniom Wojewody sposób sformułowania powyższego przepisu nie sprawia, że budynki rekreacji indywidualnej nie muszą mieć zapewnionych miejsc parkingowych lub garażowych. Jak słusznie zauważył organ planistyczny, powołany przepis faktycznie wymienia minimalną ilość miejsc postojowych dla zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i dla obiektów usługowych. Analiza jednak całego zapisu § 7 ust. 7 uchwały prowadzi do logicznego wniosku, iż powyższe minimalne wartości nie oznaczają, że budynki rekreacji indywidualnej nie muszą spełniać w tym zakresie żadnych norm. W początkowej części kwestionowany przepis ustala przecież ogólny obowiązek zapewnienia dla projektowanych obiektów miejsca parkingowego na powierzchni terenu bądź w postaci garażu, który – jak należy rozumieć - dotyczy wszelkich obiektów, a nie tylko tych, które zostały wymienione w dalszej części. Tym samym fakt, że dla zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej wskazano minimalne parametry parkingowe nie oznacza, że co do pozostałej zabudowy obowiązuje całkowita dowolność w tym zakresie, w szczególności, że budynki rekreacji indywidualne nie muszą mieć zapewnionych miejsc parkingowych. Ponadto Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, zgodnie z którym obowiązek ujęcia w treści planu miejscowego wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie jest obowiązkiem bezwzględnym, ponieważ treść ustaleń planu, o których mowa w tym przepisie, powinna być dostosowana do okoliczności faktycznych panujących w obszarze objętym planem. Oznacza to, że obowiązek określenia ustaleń wskazanych w tym przepisie aktualizuje się wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Dokonując zaś w danym przypadku oceny, czy taka potrzeba bądź konieczności zachodzi, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób jego zagospodarowania, czy też charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w nim niektórych z ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to ich brak nie może stanowić o niezgodności tak sporządzonego planu z prawem (por.m.in. wyroki NSA z: 6 maja 2010 r., II OSK 424/10; z 19 czerwca 2012 r., II OSK 814/12; z 13 czerwca 2017 r., II OSK 75/17; z 13 czerwca 2017 r., II OSK 338/17; z 13 lutego 2019 r., II OSK 3431/18; 12 października 2021 r., II OSK 2640/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 października 2025 r., II SA/Łd 314/25, a także: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2023, s. 174 oraz A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 15). Nawet jeżeli uznać, że wskazania konkretnej ilości miejsc postojowych dla budynków rekreacji indywidualnej było koniecznym elementem zaskarżonego planu, należy podkreślić, że jego brak nie skutkuje automatycznym stwierdzeniem, że adekwatny przepis uchwały jest nieważny. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały w całości lub części. Zatem, jeżeli nawet uznać brak określenia minimalnej ilości miejsc parkingowych dla budynków rekreacyjnych za naruszenie zasad sporządzania planu, należy odpowiedzieć na pytanie, czy to naruszenie miało ono charakter istotny. Zdaniem Sądu kluczowe jest w tym zakresie ustalenie, czy wskazany brak prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego na obszarze objętym planem lub czyni go niewykonalnym. Sąd doszedł do przekonania, że tak nie jest. Po pierwsze, brak wskazania minimalnej liczby miejsc postojowych stricte dla budynków rekreacyjnych nie oznacza, że nie muszą one zapewniać w ogóle obsługi parkingowej. Z ogólnego zapisu pierwszej części kwestionowanego § 7 ust. 7 wynika, że obsługa taka musi być zapewniona na terenie inwestycji. Po drugie, stwierdzenie nieważności całego § 7 ust. 7 uchwały, zgodnie z żądaniem Wojewody, w żaden sposób nie przyczyniłoby się do wzmocnienia ładu przestrzennego, a wręcz przeciwnie. Doprowadziłoby bowiem do zlikwidowania wszelkich norm zobowiązujących do zapewnienia miejsc parkingowych, zarówno tych ogólnych, jak i szczegółowych, dotyczących zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej, co w oczywisty sposób prowadziłoby do pogorszenia jakości zagospodarowania terenu oraz mogłoby wywołać realne zakłócenia w jego obsłudze komunikacyjnej. Tym samym Sąd podzielił w całości argumentację organu planistycznego, wyrażoną w odpowiedzi na skargę, a przywołaną w części wstępnej niniejszego uzasadnienia. Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się istotnych naruszeń zasad sporządzania planu, które świadczyłyby o nieważności zaskarżonych postanowień uchwały planistycznej. Sąd nie dostrzegł również naruszeń procedury planistycznej, która nie była przedmiotem zarzutów. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku, podzielając też stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w podobnej sprawie między tymi samymi stronami o sygn. akt II SA/Kr 1292/25. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania Sąd wskazuje, że wniosek jest bezpodstawny i niezasadny i nie mógł być uwzględniony. Zgodnie bowiem z art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że żaden przepis nie przewiduje na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwości zasądzenia zwrotu kosztów od skarżącego na rzecz organu. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a. jedynym przypadkiem, kiedy sąd zasądza zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, jest przypadek uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Wówczas zwrot kosztów postępowania sądowego przysługuje skarżącemu od organu.