II SA/Kr 1294/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 lipca 2014 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z 7.03.2013 r., na podstawie art. 155, art. 154 § 2 w związku z art. 67 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 roku nr 243, poz. 1623 ze zm.) odmawia zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...].04.2011 r., znak [...]., zmienionej decyzją z dnia [...]..12.2011r., w części dotyczącej terminu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...]., położonej w miejscowości K. gmina L. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z [...]..04.2011 r., znak [...]., zmienioną decyzją z [...]..12.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał R. B. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...]. położonej w miejscowości K., gmina L. Termin rozpoczęcia rozbiórki został wyznaczony na dzień następny, przypadający po upływie 8 tygodni, licząc od dnia otrzymania decyzji, natomiast termin zakończenia rozbiórki wraz z uporządkowaniem terenu wyznaczono do [...]..12.2011 r. Termin wykonania w/w obowiązku na wniosek strony został przedłużony decyzją z [...]..12.2011 r., znak [...].i został ostatecznie ustalony do [...]..12.2012r. W uzasadnieniu wydanej decyzji PINB wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie na nieodpowiedni stan techniczny w/w budynku, przesądza o braku możliwości remontu lub odbudowy obiektu a także dodatkowo potwierdza stwarzanie zagrożenia życia lub zdrowia osób znajdujących się w jego sąsiedztwie. W piśmie z dnia [...].12.2012r. R. B. zwrócił się o "przedłużenie terminu rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...].położnej w miejscowości K., gmina L.", motywując swoją prośbę trudną sytuacją materialną. Rozpatrując wniosek w aspekcie przesłanek określonych w art. 155 kpa organ wskazał, że brak jest możliwości zmiany decyzji PINB w L. z [...]..04.2011 r., znak [...]., zmienionej decyzją z [...]..12.2011 r. W ocenie PINB, zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony nie uzasadniają zmiany objętej wnioskiem decyzji. Decyzja została wydana na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku został wydany na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, z którego wynika, iż obiekt posadowiony jest na czynnym osuwisku oraz posiada uszkodzenia płyty betonowej. Geolog Powiatowy potwierdził, iż ciągle postępujące osuwisko, w razie jego dalszego zsuwu, będzie zagrażało przedmiotowemu budynkowi mieszkalnemu. Ponadto, osuwisko to nie jest możliwe do zabezpieczenia. W związku z powyższym, decyzją z [...]..03.2011 r., znak [...].nakazano R.B. wyłączenie w całości z użytkowania ww. oraz nakazano wykonanie doraźnych zabezpieczeń. Z uwagi na wskazane powyżej okoliczności oraz na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia osób mogących znajdować się pobliżu budynku, dalsze zwlekanie z jego rozbiórką nie leży w interesie społecznym, a nawet może stanowić jego naruszenie. Zdaniem organu, w sprawie nie zachodzą okoliczności przemawiające za uwzględnieniem wniosku. Nie przemawia za taką zmianą interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołane przez wnioskodawcę okoliczności w uzasadnieniu wniosku o przedłużenie wykonania decyzji nie stanowią słusznego interesu strony, który uzasadniałby przedłużenie terminu wykonania obowiązku zgodnie z wnioskiem. Jak wskazano w orzecznictwie słuszny interes strony, o jakim stanowi art. 155 kpa, musi być słuszny w sensie obiektywny, słuszny interes strony nie może kolidować z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa osobom postronnym przebywającym w pobliżu posesji. Organ podał, że od dnia wydania decyzji upłynęły niemal dwa lata, a w przedmiotowej sprawie brak jakichkolwiek dowodów, by zobowiązany poczynił starania zmierzające do wykonania nałożonego obowiązku. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż decyzja ostateczna PINB z [...].04.2011 r. nakazująca rozbiórkę budynku mieszkalnego, była - z uwagi na występujące wówczas okoliczności związane z pojawieniem się osuwiska na przedmiotowej działce - zmieniana na wniosek strony w zakresie terminu rozbiórki w/w budynku decyzją z [...].12.2011 r., przy czym ostateczny termin wykonania w/w obowiązku ustalono - zgodnie z żądaniem strony - do dnia [...].12.2012 r. Jednak w chwili obecnej, z uwagi na długi okres czasu od wystąpienia zjawiska, organ nie znajduje podstaw do kolejnego wydłużenia wskazanego terminu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. B. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie słusznego interesu strony polegające na nieuwzględnieniu przez nadzór budowlany faktu, że toczy się postępowanie sądowe o odszkodowanie, dotyczące przedmiotowego budynku, co wymaga opinii biegłych sądowych, której wydanie w sytuacji rozbiórki byłoby niemożliwe. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przedłużenie terminu wykonania obowiązku rozbiórki do [...].12.2014 r. lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołujący się podał, że od blisko 2 lat przed Sądem Okręgowym w N. toczy się sprawa z jego powództwa przeciwko zakładowi ubezpieczeń ([...] SA) o wypłatę odszkodowania w kwocie [...]. zł. Sprawa została zarejestrowana i jest prowadzona pod sygnaturą [...]. Jednym z elementów tego postępowania było przeprowadzenie dowodów z opinii biegłych co do stanu przedmiotowego budynku. Z racji trwającego postępowania sądowego rozpoczęcie rozbiórki w/w budynku oznaczałoby utrudnienie sytuacji procesowej, gdyż uniemożliwiłoby biegłemu przeprowadzenie opinii w sprawie. Podkreślił, że PINB miał wiedzę o toczącym się postępowaniu, gdyż w jego toku przeprowadzano także dowód z akt postępowania o nakazanie rozbiórki prowadzonego przez PINB w L. Ubezpieczyciel kwestionuje istnienie obowiązku zapłaty odszkodowania powołując się na fakt, iż umowa została zawarta po powstaniu szkody, jak również że szkoda w ogóle nie miała miejsca. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją [...].07.2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "nabycie prawa" w rozumieniu art. 155 kpa należy rozumieć szeroko, a zatem obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Wzruszenie decyzji na podstawie art. 155 Kpa jest możliwe w przypadku, gdy ma ona charakter uznaniowy lub przy wydaniu której organ administracyjny ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje w ten sposób bardziej korzystne rozstrzygnięcie dla strony, które jednak nie może być niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Wyznaczony przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane termin nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Zatem organ dysponuje w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa, nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ w ramach tego trybu ma możliwość weryfikacji decyzji tylko z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 kpa, tj. tego, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji oraz tego, czy strony postępowania wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji. Podkreślenia wymaga, że wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji, na które strona wyraziła zgodę, przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. W ocenie organu odwoławczego za zmianą decyzji PINB z [...].04.2011 r. zmienionej decyzją PINB z [...].12.2011 r. nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony. Z akt sprawy wynika, że nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości K. został wydany w związku z usytuowaniem obiektu na terenie, na którym występuje bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Dalsze zwlekanie z rozbiórką obiektu nie leży w interesie społecznym rozumianym jako konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i otoczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażane jest stanowisko, że uwzględnienie interesu strony, o którym mowa w art. 155 kpa, należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje w ten sposób inne rozstrzygnięcie, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. "Słuszny interes strony" musi być słuszny w sensie obiektywnym. R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję M[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 6 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego; - art. 7 i art. 77 kpa poprzez nierozpoznanie czy sytuacja niebezpieczeństwa nadal istnieje i czy z punktu widzenia bezpieczeństwa przy uwzględnieniu faktu, że budynek ma charakter mieszkalny, nadal istnieje stan przemawiający na rozbiórką budynku w sytuacji, gdy od daty zjawiska osuwiskowego upłynęło już kilka lat i nie zaszły żadne zmiany uzasadniające utrzymywanie nakazu rozbiórki - art. 8, art. 10 i art. 11 kpa poprzez nieuwzględnienie prawa strony do rzetelnego postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że w toku postępowania sądowego przeciwko ubezpieczycielowi doszło do wydania opinii biegłego w której stwierdzono, że dom znajduje się poza zasięgiem osuwiska i wobec tego odmówiono mu wypłaty odszkodowania. Stawia to skarżącego w sytuacji patowej. W ocenie skarżącego konieczne jest zbadanie, czy istnieje w dalszym ciągu niebezpieczeństwo w związku z którym orzeczono nakaz rozbiórki. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę M[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty- w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja M[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...].04.2011 r., znak [...], zmienionej decyzją z [...].12.2011r., w części dotyczącej terminu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości K., gmina L. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca została wydana na podstawie art. 155 K.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja w której organ nakłada na stronę obowiązek – powinność określonego zachowania się jest decyzją na mocy której strona nabywa prawo a zatem wzruszenie takiej ostatecznej decyzji może nastąpić w oparciu o przepis art. 155 K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze prawniczej pojęcie "nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 K.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Może zatem ono nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.05.2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, z 3.07.2008 r., sygn. akt II OSK 771/07). Ponadto jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24.09.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 697/12 samo określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Podkreślić w końcu należy, iż możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy wskazać, że ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 K.p.a., co oznacza, że decyzja poddana kontroli sądu jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. jest oparta na dwóch przesłankach pozytywnych oraz jednej negatywnej, a są nimi: zgoda strony, interes społeczny lub słuszny interes strony oraz przesłanka negatywna - brak sprzeczności z przepisem szczególnym. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania należy wskazać, że skarżący wnosił o zmianę terminu wykonania obowiązku rozbiórki uzasadniając ten fakt brakiem możliwości finansowych wykonania rozbiórki jak i dokończenia nowej inwestycji oraz trwającym postępowaniem przed sądem powszechnym o wypłatę odszkodowania od firmy ubezpieczeniowej za budynek przeznaczony do rozbiórki. W odwołaniu od decyzji I instancji dodatkowo podnosił, że wykonanie rozbiórki uniemożliwi przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, co jest konieczne w postępowaniu toczącym się przed sądem cywilnym. Skarżący podkreślił również, że stan budynku od 2011 r. nie uległ zmianie, w szczególności nie posiada żadnych uszkodzeń zarówno wewnątrz, jak i na zewnątrz oraz w jego otoczeniu i nie stanowi zagrożenia dla osób trzecich. Sąd nie podzielił stanowiska organów orzekających w sprawie, które uznały, że za zmianą ostatecznej decyzji nie przemawiał słuszny interes strony. Argumenty podniesione przez skarżącego wskazywały na faktyczny interes w odroczeniu realizacji nałożonego obowiązku rozbiórki. W ocenie Sądu, okoliczność w postaci toczącego się postępowania cywilnego przed sądem okręgowym odnośnie zasądzenia odszkodowania na rzecz skarżącego od ubezpieczyciela w związku z orzeczonym nakazem rozbiórki niewątpliwie uzasadniał uwzględnienie wniosku skarżącego o zmianę terminu wykonania obowiązku, zwłaszcza, że jak podkreśli w odwołaniu skarżący – budynek podlegał badaniu ze strony biegłych sądowych. Sąd zwraca przy tym uwagę, że twierdzenia skarżącego w tym zakresie nie zostały przez niego w żadnym stopniu uwiarygodnione, jednak obowiązkiem organów było podjęcie czynności pozwalających na weryfikację ich prawdziwości. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy przepisów zawartych w art. 155 kpa oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy wskazać, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze, zmierzające do wykazania, że wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę było oparte na błędnie ustalonym stanie faktycznym, albowiem mimo upływu kilku lat nie ma żadnych oznak oddziaływania osuwiska na budynek. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, albowiem celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 K.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 K.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych. Istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 5.01.2007 r., I OSK 586/06. W kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25.11.2010 r., II OSK 1810/09 wyjaśnił, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Niezależnie jednak od powyższego należy wskazać, że okoliczności sygnalizowane w skardze wskazujące na ustalenie przez biegłego sądowego, że dom skarżącego znajduje się poza zasięgiem osuwiska, jak również twierdzenia odnośnie braku jakichkolwiek oznak pogarszania się stanu technicznego budynku rodzą uzasadnione wątpliwości co prawidłowości wydanej ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...].04.2011 r., znak [...] orzekającej nakaz rozbiórki. Organy winny zatem rozważyć możliwość wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do ustalenia, czy ww. decyzja nie jest obarczona wadami skutkującymi nieważnością, czy też wznowieniem postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.