II SA/Kr 1294/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. J. i M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących K. J. i M. J. kwotę 757 ( siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzja z dnia 20 sierpnia 2015 r. znak [...] na podstawie: - art. 138 § 2, w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013.267 ze zm.) zwanej dalej k.p.a.; - art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013.1409 ze zm.); po rozpatrzeniu sprawy z odwołania K.J. od decyzji Starosty W. nr [...] z 8.05.2015 r., znak: [...] , o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu K. i M.J. zam. [...] , pozwolenia na budowę: 1. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, 2. budynku zakładu mechaniki pojazdowej do 3,5 t wraz z instalacjami, 3. zbiornika bezodpływowego na nieczystości dekle o pojemności 8,0 m3 wraz z instalacją kanalizacji sanitarnej i ścieków technologicznych z separatorem substancji ropopochodnych, 4. Budowę zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr [...] utwardzenie drogi wewnętrznej i ośmiu miejsc postojowych, [...] . Budowę zbiornika odparowującego wybieralnego; na działkach nr [...] i [...] w S, - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją z 8.05.2015 r. Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Państwu K. i M.J. pozwolenia na ww. budowę. Od decyzji tej wniosła w terminie odwołanie K.J. W odwołaniu zarzuciła niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co bardzo szczegółowo uzasadniła. Badając przedmiotową sprawę, organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Wojewoda orzekał już decyzją kasacyjną z 25.05.2012 r., znak: [...] , w uzasadnieniu której wskazał co należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ podniósł, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzono wadliwie, wskazane błędy i uchybienia nie zostały naprawione w wymaganym zakresie, a zarzuty skarżącej zasługują na uwzględnienie. Powołał podstawowe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażające zasady ogólne. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji, na wniosek pełnomocnika inwestora, wydał postanowienie z 22.04.2014 r., w trybie art. 98 § 1 k.p.a., o zawieszeniu na żądanie strony postępowania, nie posiadając żadnych dowodów, że zawieszeniu postępowania nie sprzeciwiają się inne strony, czym naruszył wskazany w tym postanowieniu przepis art. 98 § 1 k.p.a.. Dodać należy, że w postanowieniu tym organ nie przywołał pełnej treści przepisu art. 98 § 1 k.p.a., pomijając warunek zawieszenia polegający na braku sprzeciwu innych stron postępowania. Następnie, po podjęciu postępowania postanowieniem z 2.04.2015 r., i wydaniu zawiadomienia z 8.04.2015 r. dla stron, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej z 1.05.2015 r., nazwane błędnie odwołaniem, w którym napisała min., że w odpowiedzi na kolejne zawiadomienie z dnia 08.04.2015r. jako właścicielka działki [...] wnosi kategoryczny sprzeciw na budowę planowanego przez K. i M.J. "Zakładu mechaniki Pojazdowej do 3,5 t. " z powodu zakłócania spokoju i zanieczyszczenie otoczenia, automatycznego spadek wartości działki. Kategorycznie sprzeciwiła się realizacji powyższego projektu, kosztem utraty zdrowia, zatrucia środowiska i kosztem utraty wartości jej własności. Projekt ten nie jest ekologiczny, nie sprzyja otoczeniu, wręcz przeciwnie wiąże się z brudem, spalinami i ciągłym hałasem, co całkowicie zaszkodzi obrazom jak i wartości działki. Organ I instancji uznał powyższe pismo za odwołanie, co wynika z odpowiedzi udzielonej pismem z 7.05.2015 r. oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji z 8.05.2015r., co było całkowicie nieprawidłowe, w związku z art. 222 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, iż uznając nieprawidłowo pismo skarżącej wniesione w toku postępowania za odwołanie, tym samym organ I instancji w ogóle nie zbadał przed wydaniem decyzji zarzutów zgłoszonych przez stronę postępowania. Strona ta nie otrzymała merytorycznej odpowiedzi na zgłoszone w toku postępowania zarzuty, ani przed wydaniem decyzji, ani w samej decyzji. W konsekwencji, zarzuty strony skarżącej mogą być rozpoznawane dopiero w odwołaniu od decyzji, co nie może być akceptowane. Wskazane wyżej uchybienia proceduralne jednoznacznie świadczą o tym, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem cytowanych przepisów k.p.a. W dalszej kolejności, organ stwierdził, że ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są błędne. Zgodnie z obowiązującą Uchwałą Rady Gminy B. z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego Gminę B. , wraz z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia 28 sierpnia 2009 r. do Uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego Gminę B. (Dz. Urz. Woj. [...] ), planowana inwestycja znajduje się na terenie jednostki strukturalnej ustaleń planu oznaczonej symbolem: MN1 -tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Stosownie do § 8 ust. 2 pkt 1 ustaleń planu, dla terenów oznaczonych symbolem MN1 ustala się następujące przeznaczenie: przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa; w ramach przeznaczenia podstawowego dopuszcza się lokalizację dodatkowych funkcji związanych z różnymi - 38 formami działalności gospodarczej, rzemiosła i usług nieuciążliwych w ramach budynku mieszkalnego oraz wolnostojące obiekty usługowe zlokalizowane, w ramach działki budowlanej planu, o powierzchni nie większej niż 30 % powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że na mapie, na której sporządzono - rysunek projektu zagospodarowania terenu, błędnie naniesiono linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Według bowiem załącznika graficznego ustaleń planu miejscowego, szerokość pasa zabudowy oznaczonego symbolem 1.19MN1 wynosi ok. 55 m, natomiast oznaczona na mapie szerokość tego pasa wynosi ok. 60 m. Oznacza to, że część projektowanego budynku mieszkalnego od strony zachodniej (wejścia do budynku z tarasami) zaprojektowana została w obszarze jednostki strukturalnej planu oznaczonej symbolem: 1.20R - tereny rolnicze, co narusza § 21 ustaleń planu miejscowego. Po drugie, skoro planowana inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku zakładu mechaniki pojazdowej, to w sprawie ma zastosowanie cytowany wyżej przepis § 8 ust. 2 pkt 1 ustaleń planu, zgodnie z którym wolnostojące obiekty usługowe muszą posiadać powierzchnię nie większą niż 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego. Przepis ten nie został zachowany, ponieważ zgodnie z projektem powierzchnia całkowita budynku mieszkalnego wynosi 215 m2 (30% tej powierzchni to 64,5 m ), a powierzchnia zabudowy budynku zakładu mechaniki pojazdowej wynosi 237,5 m. W badanej sprawie nie ma zastosowania przepis § 6 ust. 1 lit. b ustaleń planu miejscowego, ponieważ inwestycja nie dotyczy realizacji wyłącznie przeznaczenia uzupełniającego (funkcja uzupełniająca), tylko realizacji przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego. Po trzecie, planowany zakład mechaniki pojazdowej nie jest usługą nieuciążliwą, o jakiej mowa w § 8 ust. 2 ustaleń planu miejscowego, a zatem jego lokalizacja na terenie oznaczonym symbolem: 1.19MN1 jest sprzeczna z ustaleniami planu. W liście funkcji związanych z różnymi - 38 formami działalności gospodarczej, rzemiosła i usług nieuciążliwych, jako usług dopuszczonych na terenie jednostki strukturalnej planu oznaczonej symbolem: 1.19MN1, brak jest wskazania dla zakładu mechaniki pojazdowej. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 2 pkt 2 ustaleń planu, dla terenu MN1 przeznaczenie uzupełniające określono wg § 38 tego planu. W § 38 dla jednostki So 1.19 w S. obowiązują następujące ustalenia: przeznaczenie podstawowe: MN1 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna przeznaczenie uzupełniające: u- tereny zabudowy usługowej u2 - tereny zabudowy usług handlu uó - tereny zabudowy usług hotelarstwa Zgodnie z § 11 ustaleń planu, dla terenów oznaczonych symbolem U ustala się następujące przeznaczenie: tereny zabudowy usługowej, w szczególności handlu, gastronomii, kultury i administracji, rzemiosła i produkcji nieuciążliwej; dopuszcza się nieuciążliwą działalność produkcyjną i usługową. Zgodnie z § 13 ustaleń planu, dla terenów oznaczonych symbolem U2 ustala się następujące przeznaczenie: tereny zabudowy usługowej i handlowej z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności produkcyjnej. Zgodnie z § 17 ustaleń planu, dla terenów oznaczonych symbolem U6 ustala się następujące przeznaczenie: tereny zabudowy usługowej hotelarstwa i pensjonatów. Jakkolwiek dopuszcza się nieuciążliwą działalność usługową (U), to w świetle § 6 ust. 1 pkt 1 lit. g ustaleń planu, w którym zdefiniowano nieuciążliwą działalność produkcyjną i usługową jako taką, która nie powoduje zjawisk lub stanów dokuczliwych dla otoczenia, utrudniających życie, a polegających na emitowaniu hałasu, drgań, zanieczyszczeń, odorów, itp. w żadnej mierze nie należy do niej projektowany zakład mechaniki pojazdowej do 3,5 t., z uwagi na oczywiste uciążliwości dla otoczenia związane z jego funkcjonowaniem. Organ zwrócił uwagę, że tego typu obiekty jak zakład mechaniki pojazdowej do 3,5 t. mogą być realizowane na innych obszarach planu miejscowego, np. oznaczonych symbolem P -tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów usługi produkcyjne, rzemieślnicze. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą na decyzję wnieśli skarżący K.J. i M.J. zarzucając jej: naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 8 ust. 2 pkt 1 Uchwały Rady Gminy B. Nr [...] z dnia 30 czerwca 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] ), a to poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy do przedmiotowego stanu faktycznego winny mieć zastosowanie regulacje zawarte w § 7 ust. 2 w zw. z § 6 ust. 1 pkt. 1 lit. a- b cytowanego aktu prawa miejscowego jako odpowiadające zasadom wolności budowlanej uregulowanym w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym; naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 6 ust, 1 pkt. 1 lit. g Uchwały Rady Gminy B. Nr [...] z dnia 30 czerwca 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] ), a to poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż projektowany zakład mechaniki pojazdowej do 3,5 t. stanowi uciążliwą działalność produkcyjną i usługową w sytuacji, gdy zarówno zalegające w aktach sprawy decyzja Wójta Gminy B. z dnia 3 listopada 2011 r., znak: [...] , jak i ekspertyza propagacji hałasu z planowanego warsztatu samochodowego opracowana przez Dyrektora Zakładu Naukowo - Badawczego [...] wykluczają negatywny wpływ na środowisko planowanych inwestycji oraz kwalifikując opracowany projekt do nieuciążliwej działalności usługowej zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odstąpienie od obowiązku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem decyzji Wójta Gminy B. z dnia 3 listopada 2011 r., znak: [...] oraz ekspertyzy propagacji hałasu z planowanego warsztatu samochodowego opracowanej przez Dyrektora Zakładu Naukowo - Badawczego [...] , zgodnie kwalifikujących projektowany zakład samochodowy do kategorii nieuciążliwej działalności usługowej; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 222 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na zarzuceniu organowi I instancji przez Wojewodę wadliwego toku procedowania z pismem datowanym na dzień 1 maja 2015 r. i w konsekwencji brak ustosunkowania się do zarzutów weń zawartych skutkujący z kolei uchyleniem zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Starosta W. dokonał czynności prawem przewidzianych, zaś do poszczególnych punktów przedmiotowego pisma ustosunkował się wyczerpująco w uzasadnieniu swojej decyzji z 8 maja 2015 r.; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § l i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na ograniczeniu wyjaśnienia przez organ II instancji jednej z przesłanek uchylenia decyzji Starosty W. jedynie do niedookreślonego sformułowania o braku naprawy uchybień w wymaganym zakresie, bez precyzyjnego określenia potencjalnych uchybień w procedowaniu organu I instancji, co uniemożliwia poddanie zaskarżonej decyzji w tym zakresie jakiejkolwiek merytorycznej weryfikacji i stoi w sprzeczności z zasadą zaufania do organów władzy publicznej; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na wydaniu decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy decyzja Starosty W. z dnia 8 maja 2015 r. - jako odpowiadająca przepisom prawa i zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – winna zostać utrzymana w mocy; Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W pierwszej kolejności zarzucili organowi II instancji naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przejawiające się w błędnej subsumcji odpowiednich przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. , stanowiących Uchwałę Rady Gminy B. Nr [...] z dnia 30 czerwca 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] ). Wojewoda wskazał na uregulowania wynikające z § 8 ust. 2 pkt 1 cyt. aktu prawa miejscowego jako właściwe do zastosowania w przedmiotowej sprawie, całkowicie pomijając przy tym regulacje zawarte w § 7 ust. 2 w zw. z § 6 ust. 1 pkt. 1 lit. a - b analizowanej Uchwały Rady Gminy. Przywołane przepisy w sposób jasny i precyzyjny wskazują, iż dla gruntów, na których skarżący planują realizację inwestycji budowlanej, dopuszczalne jest wykorzystanie ich dla celów zgodnych z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym na zasadach określonych w § 6 analizowanej Uchwały. Zdaniem skarżących oznacza to - co zresztą zauważył również organ II instancji - iż poza możliwością wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w ramach przeznaczenia podstawowego) dopuszcza się (w ramach przeznaczenia uzupełniającego) inwestycje związane z nieuciążliwą działalnością produkcyjną i usługową, ale wbrew twierdzeniu tegoż organu, na innych zasadach niż przyjętych w zaskarżonej decyzji. Kierując się zatem wykładnią przywołanych wyżej przepisów, wskazać należy, iż zaprojektowany budynek mieszkalny jednorodzinny, obejmuje wymagane 51 % powierzchni nieruchomości, zaś projektowany zakład mechaniki pojazdowej, nie przekracza wymaganych 49 % powierzchni nieruchomości w ramach przeznaczenia uzupełniającego. Stąd też stanowisko i wyliczenia w tym zakresie dokonane przez Starostę W. - wbrew poglądom Wojewody - są jak najbardziej prawidłowe i przede wszystkim zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli, iż zastosowaniu w przedmiotowym stanie faktycznym zapisu § 8 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. sprzeciwiają się przepisy statuujące o zasadzie swobody budowlanej znajdujące się w ustawach szczególnych. W ocenie skarżących brak jest podstaw do ograniczania inwencji budowlanej skarżących, a to zwłaszcza w kontekście zgodności ich planów inwestycyjnych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz koniecznością stosowania tych przepisów, które w jak najmniejszym zakresie ingerują w prawa i wolności skarżących jako podmiotu prowadzącego zamierzenie budowlane. W dalszej kolejności zarzucili organowi II instancji dokonanie błędnej wykładni § 6 ust. 1 pkt. 1 lit. g miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. , która skutkowała następczym uznaniem, iż projektowany zakład mechaniki pojazdowej do 3,5 t. jest uciążliwą działalnością produkcyjną i usługową i z tego powodu - jako niedopuszczalny zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie może zostać przez skarżących zrealizowany. Skarżący podkreślili, iż Wojewoda apriorycznie przyjął, iż projektowany zakład mechaniki pojazdowej do 3,5 t. jest uciążliwą działalnością usługową, nie uzasadniając tego żadnymi merytorycznymi argumentami, które znalazłyby oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Wadliwe stanowisko organu II instancji wypracowane zostało pomimo zalegania w aktach sprawy dwóch kluczowych dokumentów, które w sposób nie budzący wątpliwości kwalifikują opracowany projekt budowlany do nieuciążliwej działalności usługowej zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dokonanie przez organ II instancji wykładni § 6 ust. 1 pkt. 1 lit. g miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. bez powiązania tej czynności z decyzją Wójta Gminy B. z dnia 3 listopada 2011 r., znak: [...] , oraz ekspertyzą propagacji hałasu z planowanego warsztatu samochodowego opracowana przez Dyrektora Zakładu Naukowo – Badawczego [...] nie może doprowadzić do prawidłowych wniosków zgodnych z zasadami wykładni i jako takie uznać należy za wadliwe. W ocenie skarżących organ II instancji odstępując od obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i oparciu ostatecznego rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy z pominięciem kluczowych dokumentów zalegających w aktach sprawy, naruszył jedne z podstawowych zasad rządzących procedurą administracyjną, a to zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ II instancji, dokonując kwalifikacji zakładu mechaniki pojazdowej do 3,5 t. do kategorii uciążliwych działalności usługowych z pominięciem decyzji Wójta Gminy B. z dnia 3 listopada 2011 r., znak: [...] , oraz ekspertyzy propagacji hałasu z planowanego warsztatu samochodowego opracowana przez Dyrektora Zakładu Naukowo – Badawczego [...] , oparł swoje rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym, które nie mogło doprowadzić do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych. Skarżący podkreślili, iż zarówno decyzja Wójta Gminy B. jak i ekspertyza propagacji hałasu zgodnie wykluczają negatywny wpływ projektowanego zakładu mechaniku pojazdowej do 3,5 t. na środowisko oraz standardy klimatu. Skarżący wskazali na naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 222 k.p.a., przejawiające się w zarzuceniu przez Wojewodę organowi I instancji dokonanie wadliwego toku procedowania z pismem datowanym na dzień 1 maja 2015 r. i w konsekwencji brak ustosunkowania się do zarzutów weń zawartych. Wbrew twierdzeniem organu II instancji, Starosta W. , w sposób jak najbardziej prawidłowy potraktował pismo datowane na dzień 1 maja 2015 r., wskazując w swoim piśmie datowanym na dzień 7 maja 2015 r. tok postępowania odwoławczego, nie przyznając pismu datowanemu na dzień 1 maja 2015 r. statusu odwołania, albowiem na dzień wpływu tego pisma do Starostwa droga odwoławcza - z uwagi na brak merytorycznej decyzji w tej sprawie - była wówczas niedopuszczalna. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej tu decyzji, wskazał, iż analiza sprawy wskazuje, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzono wadliwie, wskazane błędy i uchybienia nie zostały naprawione w wymaganym zakresie. Skarżący podkreślili, iż takie ograniczenie wyjaśnienia przez organ II instancji jednej z przesłanek uchylenia decyzji Starosty W. stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli oraz postulatami jasności i kompletności decyzji administracyjnej w kontekście jej niezbędnych elementów składowych. Wskazali, iż takie uzasadnienie jednej z przyczyn uchylenia decyzji Starosty W. całkowicie uniemożliwia poddanie tu zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek merytorycznej weryfikacji, pozbawia skarżących możliwości jakiegokolwiek ustosunkowania się do tak postawionego problemu, jak też stoi w sprzeczności z zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.).W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Z kolei po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 20 sierpnia 2015 r. uchylająca decyzję Starosty W., z dnia 8 maja 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej K. i J.M. inwestycji pozwolenia na budowę "1. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, 2. budynku zakładu mechaniki pojazdowej do 3,5 t wraz z instalacjami, 3. zbiornika bezodpływowego na nieczystości dekle o pojemności 8,0 m3 wraz z instalacją kanalizacji sanitarnej i ścieków technologicznych z separatorem substancji ropopochodnych, 4. Budowę zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr [...] . utwardzenie drogi wewnętrznej i ośmiu miejsc postojowych, 6. Budowę zbiornika odparowującego wybieralnego; na działkach nr [...] i [...] w S. ". Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił m.in. art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Korzystając przy tym z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, oraz wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu, organowi, który wydał decyzję. Należy zauważyć, że brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Z tego też względu niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do jej ponownego rozpoznania przez ten organ. W ocenie Sądu z całą pewnością takiej podstawy nie stanowił zarzut uchybienia przepisom proceduralnym. Analiza akt sprawy i decyzji organu I instancji wskazuje jednoznacznie, że w sposób zupełnie bezzasadny organ II instancji uznał, że pismo uczestniczki K.J. z dnia 1 maja 2015 r. zostało potraktowane jako odwołanie. Z uzasadnienia decyzji Starosty W. wynika, że w odpowiedzi na jej pismo datowane na dzień 1 maja 2015 r. i zatytułowane "Odwołanie", wyrażające nota bene sprzeciw na zawiadomienie z dnia 8 kwietnia 2015 r., organ poinformował uczestniczkę, o możliwości wdrożenia trybu odwoławczego dopiero w sytuacji wydania przez Starostę stosownej decyzji. Natomiast dopiero odwołaniu K.J. , które wpłynęło w dniu 6 maja 2015 r. i dotyczyło zaskarżenia decyzji Starosty W. z dnia 8 maja 2015 r., został nadany w sposób właściwy dalszy bieg. Także dostrzeżone uchybienie w zakresie dopuszczalności zawieszenia postępowania przez organ I instancji nie stanowi podstawy wydania decyzji kasacyjnej, zważywszy że nie zostało ono zaskarżone w toku instancji. Przywołane sytuacje, w ocenie Sądu, nie spełniają w ogóle przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nawet gdyby miały miejsce to należałoby je oceniać w kategorii uchybień czy wad postępowania, nie mających jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Powyżej zwrócono już uwagę, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji jest wyjątkiem i ograniczona jest do ściśle określonych przyczyn, stanowiących przesłanki dopuszczalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co całkowicie umknęło uwadze organowi odwoławczemu. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1062/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją bez wątpienia nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania organ ten nie dostrzegł także konieczności jego uzupełnienia, w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia, czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Przyjąć zatem należy, że zachodziły pełne podstawy do wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji. Na marginesie wskazać należy, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę jako organ merytoryczny nie jest związany oceną dowodów i oceną prawną zaprezentowaną przez organ I instancji, a to oznacza, że w przypadku gdy nie podziela tego stanowiska dokonuje własnych ustaleń faktycznych i na tej podstawie wydaje w sprawie rozstrzygnięcie. Dostrzeżone uchybienie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji musiało skutkować eliminacją zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, bez konieczności odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokona zatem analizy zgromadzonego materiału dowodowego i po jego wszechstronnej ocenie, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 §1 i 80 kpc, wyda w sprawie stosowne rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 §2 p.p.s.a.