II SA/Kr 1294/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dnia 29 sierpnia 2017r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 8 czerwca 2017 r. (nr [...]) odmówił wydania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dla powiększenia powierzchni mieszkalnej z wewnętrzną instalacją elektryczną i zielonymi balkonami na działce nr [...] obr. [...], przy ul. S. [...] w K.". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji podniósł, że "w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia zabudowana budynkiem pozwalającym na kontynuację funkcji na działce objętej wnioskiem w sposób w tym wniosku zaproponowany". Organ administracyjny wskazał również, że działka, na której ma być realizowana inwestycja nie posiada możliwości zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych, brak jest miejsc przeznaczonych na śmietnik lub inne cele gospodarcze. Podsumowując, Prezydent Miasta K. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61. Ust. l pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ I instancji wskazał na sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wobec czego brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wniósł inwestor - L. W., zarzucając zaskarżonej decyzji: zamienne stosowanie w uzasadnieniu decyzji terminów nadbudowa i rozbudowa; rozróżnienie w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, do czego nie uprawnia ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; brak uwzględnienia okoliczności, że nadbudowa nie prowadzi do zwiększenia wskaźnika powierzchni zabudowy względem powierzchni działki; brak uwzględnienia okoliczności, że wysokość okapu i kalenicy ma zostać zrównana z wysokościami budynku przylegającego; brak uwzględnienia okoliczności, że nadbudowa nie prowadzi do ograniczenia powierzchni biologicznie czynnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 29 sierpnia 2017r., nr [...] działając na podstawie art. 17 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. póz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 59 ust.1, 60 ust. 1, 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) w zw. z § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588); uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, że wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy możliwe jest w sytuacji, w której przynajmniej jeden z wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków nie został spełniony. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wskazał jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia - brak spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne warunku z punktu pierwszego ww. przepisu, stanowiącego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednocześnie organ I instancji odstąpił w uzasadnieniu decyzji od odnoszenia się do spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne pozostałych warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem projekty decyzji przygotowywane w ramach toczącego się postępowania zawierały rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia warunkach zabudowy, przez co zaskarżona decyzja nie była w zasadzie uzgadniana z innymi organami. Okoliczność ta nabiera tym istotniejszego znaczenia w kontekście wątpliwości organu odwoławczego o zasadności argumentacji dotyczącej niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu SKO zaznaczyło, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (co znajduje potwierdzenie w opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia [...] października 2016 r. dotyczącej przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego). Organ odwoławczy przytoczył również oświadczenie inwestora zawarte w piśmie z 13 października 2016 r., że projektowane zapotrzebowanie na media zostanie pokryte z rezerw, jakie posiada budynek, który ma być nadbudowywany. Nadto powołano się na odpowiedzi udzielone organowi I instancji przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., Wydział Ochrony Środowiska UMK, Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK oraz Miejskiego Konserwatora Zabytków UMK, z których wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stałoby w sprzeczności z przepisami odrębnymi. W wyniku kontroli sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno -architektonicznej, SKO stwierdziło, że obszar analizowany został wyznaczony poprawnie. Następnie Kolegium, dokonując weryfikacji poczynionych przez organ I instancji ustaleń, w szczególności w kontekście realizacji dyspozycji norm zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, z uwagi na przedmiot zamierzenia inwestycyjnego określony jako nadbudowa istniejącego budynku, szczególną uwagę poświeciło ocenie prawidłowości ustaleń w zakresie parametrów związanych z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Pozostałe parametry, jakkolwiek mogą wskazywać na istnienie dysharmonii w analizowanym obszarze powodowanej istnieniem budynku, który ma być nadbudowany, w związku z przedmiotem wniosku nie ulegają zmianie. Zdaniem SKO, organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający przesłanek, na których oparł twierdzenie o braku możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla przedmiotowego zamierzenia w oparciu o kolejne ustępy § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wskazano, że zgodnie z przepisem § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Teren inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z działkami nr [...] oraz [...] obr. [...]. Na działkach tych znajdują się budynki o wysokości elewacji frontowej 14,5 m (do okapu, na działce nr [...]) oraz 9,5-10 m (do okapu, na działce nr [...]). Budynki znajdujące się na tych działkach charakteryzują się również wysokościami do kalenicy odpowiednio: 16,5m (z miejscowym przewyższeniem do 17,5 m) oraz 15 m. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że działka objęta wnioskiem jest zabudowana budynkiem, którego wysokość elewacji frontowej do okapu wynosi ok. 14,5 m (16,5 m do kalenicy lukarny), natomiast jego wysokość w kalenicy wynosi 16,5 m, co odpowiada wysokościom wskazanym we wniosku o nadbudowę. Organ I instancji wskazał, że dopuszczenie wnioskowanych przez inwestora wysokości "byłoby racjonalne w przypadku ewentualnej rozbudowy istniejącej zabudowy wielorodzinnej", jednakże w przypadku budynku jednorodzinnego nie znalazłoby odpowiedniej kontynuacji w analizowanym obszarze. Zdaniem organu II instancji, literalne brzmienie przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazuje na przedłużenie krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, nie dając podstaw do różnicowania tej zabudowy ze względu na funkcje mieszkaniowe jedno - i wielorodzinne. Nadto zwrócono uwagę na użycie przez organ I instancji terminu "rozbudowy", podczas gdy przedmiotem wniosku jest nadbudowa istniejącego budynku. Z tego powodu, w ocenie SKO, uzasadnienie braku możliwości wywiedzenia tego parametru z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez organ I instancji pozostaje w sprzeczności ze stanem zabudowy w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na działkach sąsiednich wzdłuż ul. S. przywołane wyżej wysokości tworzą uskok. Brak możliwości wyznaczenia przedłużenia górnych krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy uzasadnia wykluczenie zastosowania § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w przedmiotowej sprawie. Powyższe twierdzenia doprowadziły skład Kolegium do konkluzji, iż nie rozważono w sposób wyczerpujący pozostałych możliwości wyznaczenia wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określonych w § 7 rozporządzenia. Zgodnie z treścią § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. l przebiega tworząc uskok, wówczas podstawową regułą staje się wyznaczenie tego parametru na podstawie średniej z obszaru analizowanego. Średnie wysokości elewacji frontowej do okapu oraz do kalenicy w obszarze analizowanym zostały obliczone w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Wynoszą one odpowiednio 9,4 m oraz 14,7 m. Kolegium zwróciło uwagę na niewielkie nieścisłości, jakie zachodzą pomiędzy wartościami tych parametrów przyjętymi dla poszczególnych działek, a finalnym efektem obliczeń. Zgodnie bowiem z podanymi wartościami, średnia wysokość elewacji frontowej do okapu w obszarze analizowanym wynosi ok. 9,5 m, natomiast średnia wysokość elewacji frontowej do kalenicy przyjmuje wartość ok. 14, 1 m. W podsumowaniu tego wątku stwierdzono, że organ I instancji w zasadzie nie odniósł się do możliwości wyznaczenia wysokości elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 3, a więc na podstawie średniej w obszarze analizowanym. Zdaniem SKO możliwe jest również odmienne ukształtowanie tego parametru, jeśli wynika to z analizy (§ 4), co również nie zostało przez organ I instancji wzięte pod uwagę. Dalej odniesiono się do ustalenia przez organ I instancji, że wnioskowana maksymalna wysokość do kalenicy nie nawiązuje do wysokości zabudowy jednorodzinnej. Jednakże zdaniem SKO, wnioskowane wysokości zawierają się w rozpiętości wysokości występujących w budynkach pełniących funkcje mieszkalne znajdujących się w obszarze analizowanym. Następnie odniesiono do ustalenia organu I instancji dotyczącego braku możliwości określenia parametrów geometrii dachu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycji. Argumentacja o braku możliwości wyznaczenia parametru z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oparta została w głównej mierze o niedopuszczalność wyznaczenia parametru z § 7 tego rozporządzenia, podczas gdy - zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury - geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. SKO wskazało, że z treści analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w obszarze analizowanym nie występują dachy jednospadowe. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Kolegium, po stwierdzeniu braku występowania w obszarze analizowanym dachów jednospadowych organ I instancji powinien rozważyć wezwanie inwestora do korekty wniosku w zakresie rodzaju projektowanego dachu. Z tej perspektywy, szczególnego znaczenia nabiera brak usunięcia wątpliwości w zakresie rodzaju dachu we wnioskowanym zamierzeniu inwestycyjnym polegające na niezgodności treści wniosku z częścią graficzną. Jakkolwiek z treści wniosku wynika, że zamierzeniem inwestycyjnym objęty jest budynek przykryty dachem jednospadowym, tak graficzna część wniosku zdaje się przedstawiać dach dwuspadowy. Wątpliwości te zostały co prawda podniesione przez organ I instancji (co zostało wyrażone w punkcie "e" na stronie 9 wyników analizy urbanisty urbanistyczno - architektonicznej), nie zostały one jednak usunięte w toku postępowania. Ponadto, zdaniem SKO, organ I instancji - niebędący wszakże związany treścią wniosku w zakresie wnioskowanych parametrów projektowanego zamierzenia inwestycyjnego - mógł określić w decyzji o warunkach zabudowy parametry odbiegające od tych, które zaplanowane zostały przez wnioskodawcę. Niezależnie od powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że załączniki nr 7-10 (opis nadbudowywanego budynku, szkice koncepcyjne planowanej nadbudowy budynku) do pisma z 10 października 2016 r. stanowiącego uzupełnienie wniosku nie zostały podpisane przez wnioskodawcę. Ponadto, jak słusznie zauważyła strona odwołująca się, w treści uzasadnienia decyzji zamiennie stosowane są terminy nadbudowy i rozbudowy. Podsumowując, zdaniem SKO, organ I instancji nie wykazał w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nie zostały łącznie spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji nie wykazał w stopniu wystarczającym przeszkód dla ustalenia stosownych parametrów zgodnie z treścią § 7 kolejno ust. 1, 3, 4 oraz § 8, co jest koniecznością w sytuacji, w której właśnie na tych podstawach prawnych oparte zostało rozstrzygnięcie odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ II instancji dostrzegł wyczerpującą analizę wszystkich parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym dokonaną przez organ I instancji, niemniej podstawą dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nadbudowy istniejącego budynku są przede wszystkim parametry, które na skutek realizacji tej inwestycji ulec mają zmianie, tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu. Zdaniem Kolegium, oparcie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie na § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest niedopuszczalne, albowiem przepisy te dotyczą parametrów, które nie ulegają zmianie w związku z projektowaną nadbudową, w związku z czym nie mogą być podstawą dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie zaznaczono, że ustalenia i wnioski w zakresie możliwości wyznaczenia parametrów na podstawie § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury odznaczają się wadami, które uniemożliwiają uznanie przez organ II instancji za zasadne przyjęcia, że nie został spełniony warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Składając sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. B. i B. N. (zwana dalej "skarżącą") zarzuciły decyzji Kolegium naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na przyjęciu, że organ I instancji nie wykazał dostatecznie, iż w przypadku planowanej nadbudowy nie możliwe jest spełnienie ustawowego warunku, zgodnie którym inwestycja ta może stanowić kontynuację istniejącej zabudowy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ I instancji prawidłowo uznał, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2017r. sprzeciw A. B. został odrzucony, jako złożony po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. poz. 935/). Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Mając powołane przepisy na względzie, stwierdziwszy, że sprzeciw B. N. w przedmiotowej sprawie został wniesiony w ustawowym terminie, Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób w sposób istotny ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z powołanego już wyżej art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny. Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnie wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy z tym, że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m. in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. Podsumowując, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. W tym kontekście zarzuty zawarte w skardze należało pozostawić bez rozpatrzenia. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skupiło się przede wszystkim na zaistniałych – w ocenie organu odwoławczego – uchybieniach przepisom prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest zresztą wskazań, jakie to czynności dowodowe należy przeprowadzić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Kolegium wskazało natomiast na sposób ujęcia w decyzji poszczególnych parametrów urbanistycznych i architektonicznych uregulowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zastrzeżenia Kolegium w tej kwestii nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczą wadą uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia jest brak wskazania przez SKO norm prawa procesowego, których naruszenia miałby dopuścić się organ I instancji, a powołanie których jest konieczne dla wydania decyzji kasatoryjnej. Jak już zostało bowiem wyżej wskazane, organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie Kolegium nie zakwestionowało prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, nie stwierdziło również w nim braków, a jedynie dokonało odmiennej oceny wyników analizy urbanistycznej. Tym samym istnieje w niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy w formie analizy urbanistycznej, który może organowi odwoławczemu służyć za punkt wyjścia jeśli nie bezpośrednio do wydania decyzji, to do przeprowadzenia bądź zlecenia na podstawie art. 136 K.p.a. postępowania dowodowego. SKO bowiem w żaden sposób nie uzasadniło również braku możliwości wydania orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że Kolegium rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z 8 czerwca 2017 r. nie wskazało podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. tj. jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji oraz jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Braki te uniemożliwiają Sądowi przeprowadzenie jakiejkolwiek kontroli zaskarżonej decyzji oraz dokonania oceny prawidłowości zastosowania art.138 § 2 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy nie jest w stanie wskazać przepisów postępowania, które zostały naruszone i jaki to konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to powinien ewentualnie sam uzupełnić postępowanie dowodowe i orzec merytorycznie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno także zwrócić uwagę na swoją decyzję z 3.04.2017r., nr [...] i przejawić pewną konsekwencję w swoich rozstrzygnięciach oraz na wyrok WSA w Krakowie z 12.10.2017r., sygn. akt II SA/Kr 695 /17. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.