II SA/Kr 1297/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2013r. na posiedzeniu niejawnym wniosków A.K.-W. i M.S. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skarg A.K.-W. i M.S,. na decyzję Wojewody z dnia 23 lipca 2012r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę. p o s t a n a w i a wniosek oddalić Zaskarżoną decyzją z 23.07.20121r., znak [...][ Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...].01.2012r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkanie w O. przy ul.[...] na dz. ewidencyjnej nr [...]. Wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji złożyły obie skarżące tj. A.K.-W. i M.S. . A.K.-W. działająca przez pełnomocnika r.pr. M.D. uzasadniła swój wniosek faktem, "iż zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na obecnym etapie inwestor może bez przeszkód rozpocząć prace budowlane i jak wynika z informacji posiadanych przez skarżącą zamierza to niezwłocznie uczynić. Wykonane przez inwestora prace ponad wszelką wątpliwość spowodują zmiany, których odwrócenie będzie utrudnione i pociągnie niewspółmierne koszty." Natomiast M.S. wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazała, że "ich wykonanie stworzy samowole budowlaną, spowoduje szkodę zacieniając moją działkę i powodując niemożność upraw na niej oraz narazi mnie na znaczne niebezpieczeństwo w postaci utraty zdrowia spowodowanej hałasem związanym z budową w granicy mojej działki." Uczestnik postępowania (inwestor) – A.C. – wniósł o "odrzucenie" wniosku strony skarżącej podnosząc, że wniosek ten jest dla niego bardzo krzywdzący. Wskazując na swoją sytuację rodzinną poinformował także, że projekt nie został jeszcze zrealizowany w całości. "Wykonano dopiero 2/3 prac. Dach został przykryty dachówka, ale nie ocieplony, brak jest uszczelnienia i boków przy lukarnach, brak jest wykończenia blacharskiego przy rurach wentylacyjnych, co musi zostać wykonane natychmiast po ustąpieniu mrozu, bo grozi to zalaniem starej części budynku. Zamówiłem już okna i drzwi na strych, za które muszę zapłacić. (...) Wstrzymanie tych robót to koszty ok.30 000 zł." Postanowieniem z dnia 20.12.2012r., sygn. akt II SA/Kr 1297/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzależnił wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji od uiszczenia przez skarżące solidarnie, w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia, kaucji w wysokości 10 000 zł na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Postanowienie to doręczone zostało M.S. w dniu 31.12.2012r. a pełnomocnikowi skarżącej A.K.-W. w dniu 17.01.2013r. Zatem termin do uiszczenia kaucji upłynął bezskutecznie w dniu 31.01.2013r., gdyż kaucja nie została uiszczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W orzecznictwie NSA podkreśla się, że prawo zabudowy (art.4 prawa budowlanego) jest prawem podmiotowym, każdego kto posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art.3 pkt 11 prawa budowlanego). "Zdaniem NSA prawo zabudowy stanowiąc realizację konstytucyjnej zasady ochrony własności podlega szczególnej ochronie. Wszelkie ograniczenia w tym zakresie (tj. wprowadzone przez prawo budowlane ograniczenia praw rzeczowych właściciela gruntu) muszą być podyktowane koniecznością ochrony dóbr o szczególnym znaczeniu – np. bezpieczeństwa, zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i higienicznych, ochrony środowiska. Powoduje to, iż w każdym przypadku zarówno sama ingerencja w omawiane prawo jak i zakres tej ingerencji musi być usprawiedliwiony dobrem ogółu." (por. A.Skoczylas: "Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA", w: Administracja, 2006r., nr 2, s.24-25) Stosownie do art.61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części tego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższego wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest odstępstwem od zasady, a przesłanką uzasadniającą wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody, lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Stwierdzić należy, iż wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zasadzie nie powoduje trudnych do odwrócenia skutków. Co więcej niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek przewidzianych w art.61 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy przede wszystkim inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnosić się także do innych podmiotów. "Kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim sąd rozstrzygnie wniesioną przez sąsiada skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę, odbywa się wyłącznie ryzyko inwestora, który musi być świadomy, że niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie spowoduje konieczność poniesienia kosztów związanych z rozbiórką wznoszonego obiektu budowlanego." - postanowienie NSA z dnia 3.03.2005r., sygn. akt II OZ 22/05 Wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wnioskodawca powinien nie tylko powołać stosowne przesłanki, które wskazał ustawodawca jako umożliwiające wstrzymanie wykonania decyzji przez Sąd, ale również powinien te przesłanki uprawdopodobnić. Przyjmując nawet za orzecznictwem, iż wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie wprowadza pełnej zasady skargowości, to jednak wnioskodawca chociaż nie musi udowodnić występowania określonych w art.61 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanek (jak ma to miejsce przy pełnej zasadzie skargowości), lecz powinien je przynajmniej wykazać, (tj. uprawdopodobnić możliwość ich zaistnienia np. poprzez wskazanie okoliczności uzasadniających ich ziszczenie się). W przedmiotowej sprawie wnioskodawca zdaniem Sądu nie uprawdopodobnił wystąpienia po stronie wnioskodawczyń żadnej z przesłanek z art.61 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na które się powołuje. Jak wskazano wyżej realizacja wolności zabudowy nie powoduje trudnych do odwrócenia skutków, a nadto w całości ponosi je inwestor a nie wnioskodawczynie. Ewentualne zaś szkody wynikające z zacienienia działki powodujące niemożność upraw na niej mają wyłącznie charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym przed sadem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W żaden też sposób nie zostało nawet uprawdopodobnione narażenia wnioskodawczyni "na znaczne niebezpieczeństwo w postaci utraty zdrowia spowodowanej hałasem związanym z budową w granicy mojej działki." Trudno z tym nawet polemizować, gdyż sam hałas spowodowany robotami budowlanymi nie prowadzi wprost do utraty zdrowia, a nadto charakter tych robót sprawia, że hałas jest przejściowy – kończy się wraz z zakończeniem inwestycji. Nadto wskazać należy, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji może być niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w aspekcie majątkowym (a nie zdrowotnym). Jednocześnie z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika (np. z postanowienia NSA z 22.11.2006r., sygn. akt II OZ 1237/06) wynika konieczność rozważenia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w kontekście regulacji szczegółowej zawartej w art.35a prawa budowlanego. Zgodnie z tą regulacją w przypadku wniesienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd administracyjny może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenia roszczeń inwestora wynikających ze wstrzymania wykonania decyzji. Przepis ten pełni więc funkcję ochronną w stosunku do "prawa zabudowy" wyrażonego w art.4 prawa budowlanego daje gwarancję maksymalnego zniwelowania negatywnych skutków sytuacji, w której poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego skarżący zmierza do zablokowania możliwości wykonania uprawnień inwestora w zakresie prawa zabudowy. Dzięki tej regulacji nie przerzuca się na inwestora całego ryzyka wstrzymania wykonania pozwolenia – kaucję w przypadku oddalenia skargi przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora (jednakże gdy skarga zostanie uznana za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi). – por. R.Dziwiński, P.Ziemski: "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2006r., s.186; oraz postanowienie NSA z 3.12.2003r., sygn. akt II SA/Po 572/03 Ustawodawca do uznania sądu administracyjnego pozostawił określenie wysokości kaucji zabezpieczającej roszczenia inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji (art.739 § 3 k.p.a. w zw. z art.35a ust.4 prawa budowlanego). Brak w tym względzie podstaw do kierowania się przez Sąd stanem majątkowym skarżącego, a raczej o kwestii ustanowienia kaucji i jej wysokości decydować winna jedynie wysokość potencjalnej szkody poniesionej przez inwestora z uwagi na opóźnienie budowy. – por. postanowienie NSA z 3.03.2005r., sygn. akt OZ 10/05 W przedmiotowej sprawie uznając, że nie zachodzą przesłanki wyrządzenia skarżącym szkody niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, Sąd kierował się art.35a prawa budowlanego i wyznaczył kaucję wysokości 10 000 zł (mając na uwadze rodzaj inwestycji oraz jej zaawansowanie) i uzależniając wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji od uiszczenia przez skarżące tej kaucji. Podkreślić przy tym należy, iż kaucja na tym etapie postępowania inwestycyjnego ma jedynie w uprawdopodobnionym przez inwestora stopniu zabezpieczać jego potencjalne roszczenia o odszkodowanie, które może powstać wskutek wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie stanowić zabezpieczenie pełnego pokrycia strat inwestora. Stąd żądanie inwestora wyznaczenia kaucji w kwocie 30 000 zł Sąd uznał za nieuzasadnione. Ponieważ kaucja nie została uiszcza we wskazanym przez Sąd terminie, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji należało oddalić. Podsumowując podmiotowi korzystającemu z wolnościowego prawa zabudowy należy zapewnić realny system gwarancji przed nieuzasadnioną ingerencją innych podmiotów w tą wolność. (zob. W.Jakimowicz: "Konstrukcja i istota wolnościowego prawa zabudowy", publ. w: Samorząd Terytorialny, 2005r., nr 6, s.59) Jeżeli wiec zgodnie z art.28 prawa budowlanego wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art.4 cyt. ustawy) to należy, uznać, iż wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a ponadto w każdej takiej sytuacji sąd administracyjny powinien rozważyć skorzystanie z możliwości ustalenia kaucji przewidzianej w art.35a prawa budowlanego – zob. postanowienie NSA z 22.11.2005r., sygn. akt II OZ 1026/05. Dlatego też mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art.35 a prawa budowlanego z 7.07.1994r. (t.j. z 2006r. Dz.U. nr 156, poz.1118 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.