II SA/Kr 1299/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2025 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1299/24 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lipca 2024 r. znak WI-I.7840.14.11.2023.EG w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok, II. oddala skargę, III. zasądza od K. B. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 490 zł (czterysta dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Starosta S. po rozpatrzeniu wniosku inwestora, decyzją z 4 kwietnia 2023 r., znak: WA.6740.1.129.2023.KM, między innymi na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Pb, odmówił K. B. zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami: wodno – kanalizacyjną, elektryczną, odgromową wentylacją mechaniczną, budowa budynku gospodarczego wraz z instalacjami: wodno – kanalizacyjną, elektryczną, odgromową w formie zabudowy zagrodowej ekologicznego gospodarstwa rolnego oraz budowa zewnętrznej infrastruktury technicznej obejmującej: wewnętrzny układ komunikacyjny (dojście i dojazd do budynku oraz miejsca postojowe) trzy zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe (szamba), kanalizację opadową, zbiornik retencyjny na wody opadowe, niwelację terenu na działkach ewid. nr [...], jedn. ewid. [...] J. , obręb [...] W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że powodem wydania decyzji odmownej jest sprzeczność inwestycji z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a to niedopuszczenie realizacji nowej zabudowy w terenie RP. W związku z powyższym Starosta S. i odstąpił od przeprowadzenia postępowania w zakresie doprowadzenia inwestycji do zgodności z ustaleniami MPZP. Jak również nie wzywał do uiszczenia opłaty skarbowej oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających prowadzenie przez inwestora gospodarstwa rolnego. Od ww. decyzji wpłynęło odwołanie Inwestora, reprezentowanego przez adw. M. M. – P.. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 15 lipca 2024 roku, znak: WI-I.7840.14.11.2023.EG utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z 4 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na terenie planowanej inwestycji obowiązuje uchwała Rady Gminy J. Nr XIV/89/04 z dnia 17.02.2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. (Dz. U. Woj. Małopolskiego Nr 59, poz. 765 z dnia 27.03.2004 r.), zwana dalej mpzp. Przedmiotowa inwestycja ma miejsce na obszarze oznaczonym w planie symbolem RP - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W mpzp nie zdefiniowano pojęć "rolniczej przestrzeni produkcyjnej" oraz "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych" (jak również zabudowy siedliskowej). Za wyrokami sądów definicji należy doszukiwać w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy J. stanowiącym podstawę do uchwalenia ww. planu miejscowego. Organ wskazał, że określona w planie strefa opisana jako ekologiczny system terenów otwartych’ jest spełnieniem zapisu studium o konieczności określenia udziału terenów otwartych w ekologicznej strefie obszarów chronionych. Wracając do zapisów mpzp, wskazuje się, że zbliżone zapisy do tych z § 19 ust. 3 i 4 zawarto również w odniesieniu do m.in. terenów wód płynących, ciągów ekologicznych (§ 18). Poddając analizie materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdza, iż teren inwestycji stanowią niezabudowane nieruchomości gruntowe. Sąsiednie nieruchomości są również niezabudowane. Działka inwestycyjna leży w terenie objętym mpzp oznaczonym symbolem RP, w bezpośrednim otoczeniu terenu o symbolu LP - tereny lasów prywatnych. W sąsiedztwie brak zabudowy - nawet tej rozproszonej. Dla wnioskowanego terenu mpzp nie oznaczył nieprzekraczalnej linii zabudowy, co wynika z rysunku planu i legendy planu. Brak jest jakichkolwiek wskaźników zagospodarowania wskazujących na rozmiar możliwej nowej zabudowy (np. wskaźnika zabudowy, intensywności, dopuszczalnej wysokości obiektów itp.). § 19 ust. 3 ustaleń mpzp, dotyczy tylko istniejącej zabudowy - tj. adaptacji struktury zabudowy siedliskowej poprzez wymianę kubatury (czyli w wyniku adaptacji kubatura obiektów pozostaje bez zmian), rozbudowę istniejących obiektów (nie powstają nowe obiekty). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że plan adaptuje tereny w obrębie strefy rolniczej oznaczone w planie RP i ustala dla nich funkcję ochronną w ramach ‘Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych’. Oznacza to, że przeznaczeniem terenów oznaczonych RP jest głównie szeroko pojęta dbałość o ekologiczny rozwój terenów zielonych. Wobec braku definicji tego sformułowania, posiłkować się należy definicją podaną w słowniku PWN, według którego "adaptować" oznacza "przystosować się do nowych warunków". Jednocześnie, pomimo, że w rolniczej strefie produkcyjnej określono adaptację struktury zabudowy siedliskowej, to założono adaptację istniejących obiektów również do funkcji agroturystyki. Można zatem twierdzić, że § 19 ust.3 uchwały dotyczy już istniejącej - na terenie oznaczonym symbolem planu RP - zabudowy siedliskowej. Natomiast § 19 ust. 4 mówi o zakazie realizacji zabudowy niezgodnej z przeznaczeniem podstawowym. Realizacja nowej zabudowy zagrodowej możliwa jest w terenie do tego predysponowanym tj. w terenach MR- tereny zabudowy zagrodowej w obrębie działek siedliskowych (§ 26, przeznaczenie podstawowe: mieszkania wraz z towarzyszącymi obiektami gospodarczymi, rolniczej działki siedliskowej) oraz TM2- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (§ 25, przeznaczenie podstawowe- mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej). Powyższe ustalenia są zgodne z informacjami zawartymi w legendzie planu miejscowego. Planowana inwestycja, to budowa nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nowego budynku gospodarczego z trzema szambami na niezabudowanej działce. Powyższe projektant określił jako elementy zabudowy siedliskowej. Według definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz.U.2022.1225), zwane dalej wt, przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 3 pkt 3). Zabudowa zagrodowa (inaczej siedliskowa) służy prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika i jego rodziny, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa łączy zatem funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej. W wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, LEX nr 477263, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego. W uzupełnieniu powyższych wyjaśnień podkreślić należy, iż Ustawodawca posługując się pojęciem zabudowa zagrodowa, nie zdefiniował jednak tego pojęcia w samej ustawie, lecz w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Pb, czyli ww. przepisie § 3 pkt 3 wt. Szczególnie istotnym elementem przywołanej regulacji jest zastrzeżenie, że zabudowa zagrodowa związana jest z rodzinnym gospodarstwem rolnym. Wprawdzie przepisy budowlane nie wyjaśniają, co należy rozumieć przez rodzinne gospodarstwo rolne, jednak definicję tego pojęcia zamieszczono w art. 5 ust. 1 ww. ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Pojęcie zabudowa zagrodowa zostało zawarte również w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity – Dz.U.2023.997), lecz bez objaśnienia treści tego pojęcia. W orzecznictwie administracyjnym sądy niejednokrotnie przyjmują, że przez pojęcie zabudowa zagrodowa, o którym mowa w ww. art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, trzeba rozumieć zgodnie z definicją określoną w § 3 pkt 3 wt i kładą akcent na to, czy zabudowa ma być zlokalizowana w rodzinnym gospodarstwie rolnym. Z przytoczonych powyżej przepisów wyłania się dość szczególne pojęcie zabudowy zagrodowej. Widoczny jest element przedmiotowy, którym jest rodzaj zabudowy. W skład zabudowy zagrodowej wchodzą bowiem budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, budynki inwentarskie (np.: chlewnie, kurniki, obory, stajnie), a także takie obiekty budowlane, jak: płyty do składowania obornika, szczelne zbiorniki na gnojówkę lub gnojowicę, naziemne silosy na materiały sypkie czy suszarnie kontenerowe. Równie istotny okazuje się przy definiowaniu zabudowy zagrodowej element podmiotowy. Mianowicie zabudowę zagrodową, w świetle cytowanego rozporządzenia wykonawczego (wt) do Pb, stanowią budynki i budowle położone w gospodarstwach rodzinnych. Chodzi zatem o gospodarstwo prowadzone osobiście przez rolnika indywidualnego. Należy zauważyć również, że wyżej powołane rozporządzenie (wt), zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Pb, który to przepis nie zawiera upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia pojęć ustawowych. Nadto trzeba podkreślić, że z brzmienia § 3 wt wynika wprost, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia. Przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w orzecznictwie administracyjnym panuje również pogląd, że pojęcie zabudowa zagrodowa w rozumieniu § 3 pkt 3 wt, nie może być uznane za definicję legalną zabudowy zagrodowej. Związane jest to z brakiem korelacji pomiędzy użytą w wt definicją a treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 Pb. W wt wskazane zostało, że do zabudowy zagrodowej zaliczone zostały także budynki mieszkalne, ponadto wt wiążą zabudowę zagrodową nie z działką siedliskową, lecz z rodzinnym gospodarstwem rolnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaleca się, aby organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dokonywały wykładni językowej badanego pojęcia bez nawiązywania do regulacji zamieszczonych w innych aktach prawnych. Na podstawie definicji zamieszczonych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Zagroda pełni dwie funkcje – jest to miejsce zamieszkania rolnika i jego rodziny, a zarazem miejsce pracy. Oznacza to, że budynkowi mieszkalnemu powinny towarzyszyć budynki gospodarcze, budynki inwentarskie, a także inne budowle potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Należy mieć na uwadze także znaczenie tego pojęcia w języku potocznym (powszechnym), tj. jako zespołu zabudowań złożonego z budynku mieszkalnego, budynków i budowli gospodarczych oraz budynków inwentarskich, usytuowanych wokół wspólnego podwórza. Zagroda stanowi zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego. Dodatkowo organ zwrócił też uwagę na wymagania art. 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (j.t. Dz.U.2024.423). Organ podkreślił, że inwestorka nie mieszka na terenie Gminy J. (tylko w K.) i nie prowadzi w tej gminie i w jej okolicach gospodarstwa rolnego. Powyższe zostało ustalone w toku innego postępowania odwoławczego dotyczącego zamiaru realizacji przez inwestorkę, w miejscu zamierzenia budowlanego procedowanego w ramach przedmiotowej sprawy, budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną o powierzchni zabudowy 150 m2 (WI-I.7840.14.25.2023). Uwzględniając materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wyjaśnić należy, że w art. 35 ust. 1 Pb ustawodawca określił zakres w jakim – rozpoznając sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę – organ administracji architektonicznobudowlanej zobowiązany jest dokonać sprawdzenia projektu budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb obejmuje on między innymi sprawdzenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ może przed orzeczeniem nałożyć na Inwestora obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie doprowadzenia inwestycji do spójności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak, w przypadku stwierdzenia niezgodności dokumentacji projektowej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których Inwestor nie jest w stanie usunąć, organ ma podstawy do wydania decyzji odmownej, bez uprzedniego nakładania obowiązku w tym zakresie. Stosownie, bowiem do art. 35 ust. 4 Pb tylko w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektonicznobudowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Opolu z dnia 10 października 2019 r. II SA/Op 275/19). Zatem, organ administracji architektoniczno-budowlanej może odmówić pozwolenia na budowę bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego. Niemniej jednak, w takim przypadku, niezgodność dokumentacji projektowej z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego, winna być nieusuwalna. Reasumując, organ odwoławczy (także organ I instancji) nie przeprowadził postępowania uzupełniającego w zakresie doprowadzenia do zgodności inwestycji z ustaleniami mpzp w związku z nieusuwalną niezgodnością z mpzp oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji, jednocześnie wskazując na niezgodność przedmiotowego zamierzenia z zapisami mpzp. Nadto organ (I i II instancji) nie wezwał Inwestorki o wykazanie (spełnienia wszystkich warunki wyszczególnionych poniżej), a to że: - jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych (łączna ich powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha), - posiada kwalifikacje rolnicze, - co najmniej od 5 lat zamieszkuje w gminie, na której obszarze jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, - i przez ten okres osobiście prowadzi to gospodarstwo. W uzasadnieniu do wydanej decyzji organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wniesionych przez pełnomocnika inwestora adw. M. M.. Organ wskazał, że w terenach RP stanowiących rolniczą przestrzeń produkcyjną możliwa jest: ? zabudowa zgodna z przeznaczeniem podstawowym - rolniczą produkcją (czyli np. silosy lub inne obiekty na zboże, szklarnie pod uprawy, akweny wodne/ zbiorniki otwarte na wodę wspomagające retencje wód opadowych i roztopowych, wiaty do przetrzymywania sprzętu rolniczego, budynki gospodarcze związane z produkcją rolną); ? wymiany kubatury, rozbudowy istniejących obiektów w istniejących siedliskach w celu rozwoju w terenach RP rodzinnych gospodarstw zajmujących się m.in. produkcją zdrowej żywności, przetwórstwem rolno - spożywczym oraz agroturystyką. Zabudowa zagrodowa może być realizowana wyłącznie przez rolnika indywidualnego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że podstawowym przeznaczeniem terenów RP nie jest zabudowa zagrodowa, dlatego w celu umożliwienia rozwoju i utrzymania w dobrym stanie technicznym istniejącej zabudowy, w planie dookreślono taką możliwość. Wobec tego w ocenie organu planowana zabudowa na terenie RP nie jest zgodna z § 19 ust. 2 uchwały bo jest sprzeczna z przeznaczeniem podstawowym terenu określonym jako "strefa rolniczej przestrzeni produkcyjnej". Dodatkowo, pomimo, że Inwestor wskazuje, że planuje zabudowę zagrodową, to w rzeczywistości nie spełnia wymogów formalnych, które taką zabudowę by mu umożliwiły. Skargę na powyższą decyzje wniosła K. B. reprezentowana przez pełnomocnika adwokat M. M. – P., podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji, w miejsce jej uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa lub uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa albowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na jej treść; 2. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie art. 35 ust 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. i art. 104 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę inwestycji opisanej w decyzji, pomimo, iż projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany był zgodny z ww. przepisami, a w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. (uchwała nr XIV/89/03 Rady Miejskiej Gminy J. z dnia 17.02.2004 r. z póżn. zm.) i organ zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 138 § 2 kpa powinien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę skarżącej; 3. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. (uchwała nr XIV/89/03 Rady Miejskiej Gminy J. z dnia 17.02.2004 r. z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że analiza planu wyklucza realizację nowej budowy zagrodowej na terenach oznaczonych symbolem RP oraz przyjęcie, że § 19 MPZP dotyczy tylko istniejącej zabudowy siedliskowej, podczas gdy wykładnia § 19 MPZP wskazuje na to, że możliwa jest realizacja zabudowy, o ile ta jest zgodna z przeznaczeniem podstawowym terenu, który to wymóg spełnia inwestycja projektowa; 4. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. (uchwała nr XIV/89/03 Rady Miejskiej Gminy J. z dnia 17.02.2004 r. z późn. zm.) i art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez ich błędna wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że dla umożliwienia realizacji inwestycji w postaci gospodarstwa ekologicznego na terenach oznaczonych symbolem RP konieczne jest posiadanie statusu rolnika indywidualnego, podczas gdy nie wynika to z MPZP, co ponadto potwierdza fakt, iż organ w przeszłości wydawał szereg decyzji o pozwoleniu na budowę na tychże terenach osobom nie będącym rolnikami indywidualnymi, co także świadczy o nierównym traktowaniu Stron; 5. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie art. 136 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, poprzez ustalenie, że istnieje nieusuwalna niezgodność dokumentacji projektowej z przepisami prawa, co doprowadziło do zaniechania przez organ II instancji wezwania do przedstawienia dokumentów wykazujących posiadanie uprawnienia rolnika indywidualnego i uiszczenia opłaty skarbowej za budowę budynku służącego celom gospodarczym w gospodarstwie rolnym, a to na wypadek uznania, że wniesienie takiej opłaty było konieczne, co spowodowało, że decyzja odmowna wydana została przedwcześnie; 6. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie art. 7 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12.04.2002 r. poprzez jego błędną wykładnie, a w konsekwencji przyjęcie, że zabudowa zagrodowa związana jest z gospodarstwem rolnym, podczas gdy przyjęta w rozporządzeniu definicja jest na potrzeby konkretnego aktu normatywnego, a ponadto § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia nie zawiera katalogu zamkniętego, a jedynie wyszczególnione przykłady tego, co można pod pojęciem zabudowy zagrodowej rozumieć; 7. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie art. 77 § 1 kpa, poprzez dowolne, niepoparte niczym uznanie, że planowana zabudowa zagrodowa nie spełnia wymogów formalnych, które taką zabudowę by umożliwiły, podczas gdy nie wynika to ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ponadto nie zostało przez organ w żadnym stopniu uzasadnione; 8. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie art. 10 § 1 kpa, a to zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu, polegające na niezawiadomieniu strony o zakończeniu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż uniemożliwiono odwołującemu wypowiedzenie się do całości materiału dowodowego i ewentualnego złożenia wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów; - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowały wydaniem ws. błędnej decyzji. Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm powszechnie obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 listopada 2024 roku, sygn. II SA/Kr 1299/24 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wojewoda Małopolski, który podniósł zarzuty: - naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy ppsa) tj.: a) art. 35 ust.1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz.725 z późn.zm.) / zwana dalej ustawą Prawo budowane/ w zw. z § 19 ust. 1 , § 19 ust. 2, § 19 ust. 3 oraz § 19 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. uchwalonego uchwałą nr XIV/89/03 Rady Gminy J. z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. (Dz. U. Woj. Małop. Nr 59, poz. 765 z dnia 27.03.2004r.) /zwany dalej planem miejscowym/ poprzez błędną ich wykładnię a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, iż Wojewoda Małopolski błędnie stwierdził sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego b) naruszenie § 19 ust.3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. uchwalonego uchwałą nrXIV/89/03 Rady Gminy J. dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. (Dz.U.Woj.Małop. Nr 59 Poz.765 z dnia 27.03.2004r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przywołany przepis prawa miejscowego dopuszcza na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem RP budowę nowych obiektów a nie wyłącznie adaptację istniejącej struktury zabudowy siedliskowej, co skutkowało przyjęciem, iż na działkach będących terenem inwestycji /dz. ewid. [...] jedn. ewid. [...] J. obręb [...] Ł. / możliwa jest realizacja nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nowego budynku gospodarczego z infrastrukturą c) naruszenie § 19 ust. 4 w zw. z § 19 ust.1 i § 19 ust. 2 oraz § 19 ust.3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. uchwalonego uchwałą nr XIV/89/03 z Rady Gminy J. dnia 17 lutego 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. (Dz.U.Woj.Małop. Nr 59 Poz. 765 z dnia 27.03.2004r) oraz w związku z art.5 ust.1, art. 6 i art.7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego( t.j. Dz.U. z2024r. Poz.423) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż realizacja obiektu niezwiązanego z produkcją rolną i planowanego do realizacji przez osobę nie będąca rolnikiem jest zgodna z przeznaczeniem podstawowym zabudowy ( którym jest produkcja rolna), co skutkowało przyjęciem, że planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym Naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ustawy ppsa), które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit.c ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2024r. Poz.725 z póżn.zm.) w zw. z § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. uchwalonego uchwałą nr XIV/89/03 Rady Gminy J. z dnia 17 lutego 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. (Dz.U.Woj.Małop. Nr 59 Poz.765 z dnia 27.03.2004r) polegające na tym, że przepis ten został zastosowany przez WSA w Krakowie w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany, wskutek czego Sąd wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji twierdząc, że została ona wydana z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów planu miejscowego, gdyż w ocenie Sądu, Wojewoda Małopolski dokonał błędnej wykładni zapisów planu, podczas gdy; - przeprowadzona przez organ analiza zapisów §19 planu miejscowego wskazuje, że inwestycja narusza plan, bowiem zlokalizowana jest w terenie, na którym nie jest dopuszczalna nowa zabudowa siedliskowa jak też realizacja obiektu niezwiązanego z produkcją rolną, co zostało szeroko przedstawione i wywiedzione w uzasadnieniu uchylonej decyzji; b) naruszenie art. 151 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 ppsa nie został zastosowany pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi. Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych; - ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Powyższa regulacja wprowadzająca wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej podyktowana jest względami ekonomiki postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji może uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy Sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 269/16). Pojęcie oczywistości mieści się zatem w sferze obiektywnej i łączy się z powinnością wykazania, że powołane podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, bez dokonywania głębszej analizy tekstu powołanych przepisów i bez doszukiwania się ich znaczenia. (por. B. Dauter (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 179a p.p.s.a., tezy 1 i 3, LEX). Zaznaczyć należy, że zastosowanie autokontroli w istocie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji w jej całokształcie. Sąd ten bowiem nie rozpoznaje skargi kasacyjnej jak sąd drugiej instancji. Z mocy wyłącznie art. 179a p.p.s.a. ma kompetencje do uchylenia wydanego przez siebie orzeczenia w całości i obowiązek, na tym samym posiedzeniu, rozpoznania sprawy. Zwrot normatywny "ponownie rozpoznaje sprawę", oznacza rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a., a nie rozpoznanie sprawy w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a., tzn. w granicach skargi kasacyjnej. (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II FSK 1291/16). Dokonując oceny wniesionej przez stronę skargi kasacyjnej w świetle art. 179a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Przedmiotowa sprawa dotyczy decyzji odmawiającej inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, to jest budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami: wodno – kanalizacyjną, elektryczną, odgromową wentylacją mechaniczną, budowa budynku gospodarczego wraz z instalacjami: wodno – kanalizacyjną, elektryczną, odgromową w formie zabudowy zagrodowej ekologicznego gospodarstwa rolnego oraz budowa zewnętrznej infrastruktury technicznej obejmującej: wewnętrzny układ komunikacyjny (dojście i dojazd do budynku oraz miejsca postojowe) trzy zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe (szamba), kanalizację opadową, zbiornik retencyjny na wody opadowe, niwelację terenu na działkach ewid. nr [...], jedn. ewid. [...] J. , obręb [...]. Powodem odmowy jest stwierdzona przez organy niezgodność inwestycji z obowiązującym na obszarze, na którym planowana jest inwestycja planem miejscowym, to jest uchwałą Nr XIV/89/2004 Rady Gminy J. z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z 2004 roku, Nr 59, poz. 765) – dalej jako "plan", "plan miejscowy" lub "mpzp". Obszar inwestycji znajduje się w terenach oznaczonych symbolem RP. Zgodnie z treścią § 19 planu miejscowego: "1. W granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. adaptuje się tereny w obrębie strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonym symbolem na rysunku planu RP ustalając dla całych zasobów funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych". 2. Dla terenów wyznaczonych w ust. 1 ustala się zasady gospodarki określające metody zagospodarowania mające na celu utrwalenie stanu istniejącego rozłogów szczególnie: a) dbałość o stan zdrowotny i sanitarny kompleksów rolnych, b) preferowanie naturalnego płodozmianu oraz ograniczenie do niezbędnego minimum chemicznych zabiegów agrotechnicznych, c) ograniczenie regulacji stosunków wodnych, d) ograniczenie trwałego odwadniania bagien i oczek śródpolnych, e) kształtowanie struktury przestrzennej zieleni śródpolnej zgodnie z warunkami siedliskowymi, w kierunku powiększenia różnorodności biologicznej i zwiększenia odporności zasobów na czynniki destrukcyjne, f) stosowanie indywidualnych sposobów gospodarowania ukierunkowanych na produkcję zdrowej żywności. 3. Ustala się adaptację struktury zabudowy siedliskowej poprzez umożliwienie wymiany kubatury, rozbudowy istniejących obiektów preferując rozwój rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości: produkcji zdrowej żywności oraz agroturystyki. 4. Wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym." Analiza treści całego planu miejscowego pozwala na dostrzeżenie odrębności regulacji objętej przepisami Rozdziału 7 - "Ustalenia dla terenów leśnych, rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zieleni urządzonej" ( do którego należy obszar RP) - od unormowań Rozdziału 9 - "Ustalenia szczegółowe dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania dla terenów w obrębie strefy zainwestowania wiejskiego". Podkreślić tez trzeba, że w punkcie 2. uchwały wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. obejmuje obszar strefy: zainwestowania wiejskiego, rolniczej przestrzeni produkcyjnej, lasów zgodnie z ustanowioną granicą polno - leśną o ogólnej powierzchni 2249 ha ustaloną w przyjętym uchwałą Rady Gminy J. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. W kontekście tego punktu należy zwrócić uwagę na wyodrębnienie strefy zainwestowania wiejskiego od strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Następnie w punkcie 3. uchwały ustalono generalne zasady rozwoju poszczególnych funkcji oraz rozwoju miejscowości: - utrzymanie rolnictwa jako głównej funkcji wsi Ł., rozwój rolnictwa opartego na indywidualnych gospodarstwach rolnych jako rolnictwo górskie o kierunku hodowlano - uprawowym z chowem bydła i trzody chlewnej oraz uprawą zbóż, okopowych i pastewnych oraz trwałych użytków zielonych, - utrzymanie zwartych kompleksów leśnych w obrębie grzbietów łysej G. i Z. jako ważnych ogniw ekologicznych, pomiędzy Beskidem Ż. a. . Ustala się pielęgnację i poprawę złożonej struktury drzewostanów w dostosowaniu do warunków siedliskowych oraz funkcji ochronnych lasów. Ustala się zwiększanie zadrzewień ochronnych na wszelkich stromych, osuwiskowych i wysoko położonych stokach oraz jarach, ochronę walorów widokowych w obrębie eksponowanych stoków i wierzchowin oraz ich rekreacyjne wykorzystanie, - pełną rekonstrukcję i utrzymanie obudowy biologicznej wzdłuż potoków Ł., K. i ich dopływów oraz zachowanie koryt rzecznych w stanie naturalnym, przy umocnieniu linii brzegowej materiałami pochodzenia miejscowego. Zakaz sytuowania obiektów nie związanych z przeznaczeniem podstawowym za wyjątkiem obiektów hydrotechnicznych oraz małych elektrowni wodnych, - koncentracja zabudowy w dolinach rzek i wyznaczonych miejscach oraz nie rozpraszanie jej na stokach. Rozwój mieszkalnictwa następował będzie w formie zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej nawiązującej do form architektury regionalnej, - adaptacja usług istniejących, a dla rozwoju nowych usług z zakresu handlu, oświaty i turystyki zabezpiecza się w planie odpowiednie tereny. Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotny jest zapis o koncentracji zabudowy w dolinach rzek i wyznaczonych miejscach. Jak postanowiono w § 1 lit. b uchwały celem regulacji zawartych w ustaleniach planu jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z § 2 lit. a) uchwały rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. przewidują możliwości zagospodarowania terenów i ich struktury funkcjonalno - przestrzennej, określone ustaleniami tekstowymi i rysunkiem planu, które zawierają zakazy, nakazy a także zalecenia i warunki dopuszczenia odstępstw od zakazów, nakazów związanych ze sposobem zagospodarowania terenu głównie pod kątem realizacji celów usługowych, w tym lokalnych i ponad lokalnych celów publicznych oraz wymogów kształtowania ładu przestrzennego. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 uchwały rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł., o których mowa § 2 są regulowane ustaleniami, stanowiącymi treść niniejszej uchwały i jej załącznikiem rysunkiem planu Ł. w skali 1:10000. Zacytowania wymaga również § 5 ust. 1 i 2 uchwały: "Ilekroć mowa o: ustaleniu określonego przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oznacza to zakaz realizacji innego przeznaczenia oraz innego zagospodarowania terenu". "Ilekroć mowa o: a) przeznaczeniu podstawowym - rozumie się przez to takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, b) przeznaczeniu dopuszczalnym - rozumie się przez to przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełniają i wzbogacają funkcję a nie powodują kolizji z przeznaczeniem podstawowym". W myśl § 6 ust. 3 uchwały legenda rysunków planu stanowi informację o oznaczeniach, które mają charakter obowiązujący i obejmuje m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnym sposobie zagospodarowania, oznaczenie granicy "strefy ochrony krajobrazu", oznaczenia cyfrowe i literowe przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego oraz "inne oznaczenia uzupełniające". W rozdziale 7 tekstu planu zatytułowanym "Ustalenia dla terenów leśnych, rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zieleni urządzonej" w § 19 ustalono: 1. "W granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. adaptuje się tereny w obrębie strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonym symbolem na rysunku planu RP ustalając dla całych zasobów funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych". 2. Dla terenów wyznaczonych w ust. 1 ustala się zasady gospodarki określające metody zagospodarowania mające na celu utrwalenie stanu istniejącego rozłogów szczególnie: a) dbałość o stan zdrowotny i sanitarny kompleksów rolnych, b) preferowanie naturalnego płodozmianu oraz ograniczenie do niezbędnego minimum chemicznych zabiegów agrotechnicznych, c) ograniczenie regulacji stosunków wodnych, d) ograniczenie trwałego odwadniania bagien i oczek śródpolnych, e) kształtowanie struktury przestrzennej zieleni śródpolnej zgodnie z warunkami siedliskowymi, w kierunku powiększenia różnorodności biologicznej i zwiększenia odporności zasobów na czynniki destrukcyjne, f) stosowanie indywidualnych sposobów gospodarowania ukierunkowanych na produkcję zdrowej żywności. 3. Ustala się adaptację struktury zabudowy siedliskowej poprzez umożliwienie wymiany kubatury, rozbudowy istniejących obiektów preferując rozwój rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości: produkcji zdrowej żywności oraz agroturystyki. 4. Wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym". Natomiast w Rozdziale 9 zatytułowanym: "Ustalenia szczegółowe dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania dla terenów w obrębie strefy zainwestowania wiejskiego" – omawia się tereny przeznaczone do zabudowy. Są to obszary: - TM1 - z przeznaczeniem podstawowym – mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej wraz z usługami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami niezbędnymi do ich funkcjonowania; - TM2 – z przeznaczeniem podstawowym – mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, wraz z usługami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami niezbędnymi do och funkcjonowania (przeznaczenie dopuszczalne to m.in. agroturystyka); - TML – z przeznaczeniem podstawowym – mieszkaniowym o niskiej intensywności zabudowy o charakterze letniskowym infrastrukturą techniczną oraz parkingami niezbędnymi do ich funkcjonowania; - MR – z przeznaczeniem podstawowym – mieszkaniami wraz z towarzyszącymi obiektami gospodarczymi, rolniczą działką siedliskową i infrastrukturą techniczną oraz parkingami niezbędnymi do ich funkcjonowania; przeznaczenie dopuszczalne to m.in. agroturystyka. W tym samym rozdziale mieszczą się zapisy o terenach przeznaczonych pod usługi – TU1, TU2, TUS ( usługi sportu i rekreacji). Odnosząc się do rysunku Planu – wskazać trzeba, że sporządzony jest na mapie czarno – białej. Jak wynika z legendy, w zakresie obejmującym tereny mamy do czynienia z dwoma strefami: pierwsza nazwana "obszary zainwestowania" i druga nazwana "środowisko przyrodnicze". W ramach pierwszej wyróżniono: TM1 – tereny zabudowy mieszkaniowej, TM2 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, MR – tereny zabudowy zagrodowej w obrębie działek siedliskowych, TML – tereny budownictwa letniskowego i, mówiąc najogólniej, tereny usług. W ramach drugiej wskazano tereny RP – rolniczej przestrzeni produkcyjnej, tereny PGL – lasów państwowych, LP- tereny lasów prywatnych, LPd – tereny przeznaczone pod zadrzewienia i zakrzewienia, ZP – tereny parków oraz zieleni urządzonej towarzyszącej usługom, ZE – tereny użytku ekologicznego i tereny wód płynących. Warto zauważyć, że podział na strefy: zainwestowania oraz rolniczej przestrzeni produkcyjnej i lasów zarysował się w cytowanym punkcie 2-gim tekstu uchwały. Legenda rysunku Planu czyni to rozróżnienie jeszcze wyraźniejszym; w szczególności wyraźnie separuje strefę zainwestowania z wszelkimi terenami przeznaczonymi m.in. pod zamieszkanie ( obojętnie czy w formie mieszkalnictwa jednorodzinnego, czy zabudowy zagrodowej) od środowiska przyrodniczego, z kluczowymi dla interpretacji terenami rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Zatem nawet nie interpretując jeszcze § 19 uchwały, a mając na uwadze samą legendę rysunku planu można dojść do przekonania, że tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej co do zasady nie są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową czy usługową. Przechodząc do samego rysunku planu i analizując jego oznaczenia, należy dojść do wniosku, że tereny strefy zainwestowania, w tym mieszkaniowe, są położone wzdłuż głównej drogi lub dróg bocznych, generalnie w dolinach. Natomiast tereny środowiska przyrodniczego, w tym przede wszystkim tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz lasów, położone są wyżej, na stokach. Działka skarżącej leży w terenie RP odległym od terenów zabudowy, na stoku. Analiza rysunku Planu pozwala na zauważenie zamysłu planistyczny wyraźnego wyodrębnienia tych dwóch stref ( zainwestowania i środowiska przyrodniczego). Potwierdzenie tego znajdziemy w punkcie 3 tekstu Planu wskazującym na zasady rozwoju poszczególnych funkcji oraz zasady rozwoju miejscowości. Wskazano tam między innymi na koncentrację zabudowy w dolinach rzek i wyznaczonych miejscach oraz nie rozpraszanie jej na stokach. W takim kontekście należy spojrzeć teraz na zapisy § 19. W punkcie 1 wskazano: "W granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. adaptuje się tereny w obrębie strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonym symbolem na rysunku planu RP ustalając dla całych zasobów funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych". Nawiązuje to do kolejnej generalnej zasady z punktu 3-go Planu, a to "utrzymanie rolnictwa jako głównej funkcji wsi Ł.". Pojęcie "rolnicza przestrzeń produkcyjna" pojawiło się w tekście Studium w punkcie 26 "kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej", jednak bez definiowania tego pojęcia. Natomiast więcej można, w ślad za Wojewodą, dostrzec w uchwale nr XIV/104/2000 Rady Gminy J. z 28.04.2000r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. ( zamieszczona w e-paczce). W § 4 tej uchwały uznano za obszary wrażliwe, wymagające szczególnych polityk zagospodarowania przestrzennego - m.in. obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej rozciągające się na stokach dolin potoków wraz z dopływami – są poszatkowane utrwalonymi miedzami stanowiącymi istotny element ochrony przeciwerozyjnej. Występują tu prawie wszystkie gatunki drzew, krzewów i bylin, jakie opisano w lasach. Miedze i skarpy stanowią istotny element systemu ekologicznego tak z punktu widzenia gospodarki rolnej jak i zachowania równowagi biologicznej w naturalnym środowisku. Powyższy cytat wyjaśnia poniekąd, skąd w Planie przyporządkowanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej do środowiska przyrodniczego wraz z lasami i użytkami ekologicznymi. Dalej: w omawianym punkcie Planu ( pkt. 1) ustanawia się dla całych zasobów rolniczej przestrzeni produkcyjnej funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu terenów Otwartych". Podobne pojęcie występuje w cytowanej uchwale w sprawie uchwalenia Studium, a to Ekologiczny System Obszarów Chronionych Gminy J. (ESOCGJ). Istotnie, w § 5 tej uchwały jest mowa o ESOCGJ, ale zgodnie z § 5 pkt 2 obejmują one tereny i obiekty o najwyższych wartościach zasobów środowiska przyrodniczego objęte ochroną prawną, które stanowią obszary węzłowe ESOCGJ oraz lokalne wartości zasobów środowiska przyrodniczego chronione przepisami prawa miejscowego, które stanowią korytarze ekologiczne zapewniające powiązania między obszarami węzłowymi ESOCGJ oraz tereny zieleni i wypoczynku wspomagające oddziaływania obszarów węzłowych. Tak więc te definicje nie przystają wprost do określenia Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych użytego w Planie. Wobec braku definicji w tekście uchwały należy ostatecznie uznać, że jest to określenie autonomiczne dla Planu, jakkolwiek nie zdefiniowane. Czytając zatem ten zapis literalnie, w punkcie tym chodzi o to, że rolnicza przestrzeń produkcyjna ma pełnić funkcję ochronną w systemie terenów otwartych, czyli po prostu chronić tereny otwarte. Jak się wydaje, określenie "terenów otwartych" nie wymaga bliższego wyjaśnienia. Jeszcze raz w tym miejscu należy przytoczyć treść § 19 ust. 2 – 4 planu miejscowego: "2. Dla terenów wyznaczonych w ust. 1 ustala się zasady gospodarki określające metody zagospodarowania mające na celu utrwalenie stanu istniejącego rozłogów szczególnie: a) dbałość o stan zdrowotny i sanitarny kompleksów rolnych, b) preferowanie naturalnego płodozmianu oraz ograniczenie do niezbędnego minimum chemicznych zabiegów agrotechnicznych, c) ograniczenie regulacji stosunków wodnych, d) ograniczenie trwałego odwadniania bagien i oczek śródpolnych, e) kształtowanie struktury przestrzennej zieleni śródpolnej zgodnie z warunkami siedliskowymi, w kierunku powiększenia różnorodności biologicznej i zwiększenia odporności zasobów na czynniki destrukcyjne, f) stosowanie indywidualnych sposobów gospodarowania ukierunkowanych na produkcję zdrowej żywności. 3. Ustala się adaptację struktury zabudowy siedliskowej poprzez umożliwienie wymiany kubatury, rozbudowy istniejących obiektów preferując rozwój rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości: produkcji zdrowej żywności oraz agroturystyki. 4. Wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym." Sąd wyraża stanowisko – tożsame z przyjętym w sprawie prowadzonej pod sygn. II SA/Kr 1320/24 – że z powyższych zapisów Planu należy wyłonić przeznaczenie podstawowe. Jest ono określone przede wszystkim w punkcie 2-gim. Określono tam zasady gospodarki w rolniczej przestrzeni produkcyjnej mające na celu "utrwalenie stanu istniejącego rozłogów", wymienione w szczególności w literach a-f. Sformułowanie "rozłogi" nie zostało zdefiniowane w Planie, natomiast zgodnie z definicją w słowniku internetowym języka polskiego oznacza ono "rozległy obszar". Innymi słowy, w przeznaczeniu podstawowym określone w Planie zasady gospodarki na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej mają na celu utrwalenie istniejących rozległych obszarów; należy tak gospodarować na tych terenach, żeby je zachować. Nadto w przeznaczeniu podstawowym znalazło się miejsce na zachowanie istniejącej zabudowy siedliskowej (punkt 3), przy czym dopuszczono jedynie powiększenie jej kubatury oraz jej rozbudowę z uwzględnieniem preferowanych kierunków (gospodarstwa rodzinne produkujące zdrową żywność i agroturystyka). Na tle powyższego należy zinterpretować zapis punktu 4, a to zakaz zabudowy, który stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym. W ocenie Sądu ( a także organów) – sprzeczną z przeznaczeniem podstawowym, a to z ochroną otwartych terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej i pozostawieniem jedynie już istniejących siedlisk – będzie nowa zabudowa mieszkaniowa; obojętnie, czy jednorodzinna, czy też zagrodowa lub ewentualnie letniskowa. Zapis ten bowiem czyni skutecznym zamysł planistyczny dekodowany od początku rozważań, a więc podział na rysunku planu na strefę zainwestowania i strefę środowiska przyrodniczego ( z terenami RP), z umieszczeniem tej ostatniej przede wszystkim na stokach, a strefy zainwestowania w dolinach; wyraźny zapis planu o koncentracji zabudowy w dolinach rzek i wyznaczonych miejscach i nie rozpraszania jej na stokach. Także określenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej w uchwale w sprawie Studium, odnoszące się do przestrzeni na stokach i wskazujące na istotność ekologiczną tych terenów – współgra z późniejszymi zapisami Planu o rozłogach (rozległych obszarach). W ocenie Sądu wszystko powyższe wyklucza przyjęcie, że jest dozwolona jakakolwiek nowa zabudowa mieszkaniowa/zagrodowa, gdyż jest sprzeczna z określonym wyżej przeznaczeniem podstawowym. Nowa zabudowa siedliskowa może powstać jedynie w strefie zainwestowania. Sąd podziela dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię analizowanych przepisów planu miejscowego, zgodnie z którym w terenach RP stanowiących strefę rolniczej przestrzeni produkcyjnej z ustaloną funkcją ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych" dopuszczono jedynie: - zabudowę zgodną z przeznaczeniem podstawowym - rolniczą produkcją na terenach otwartych (czyli np. silosy lub inne obiekty na zboże, szklarnie pod uprawy, wiaty do przetrzymywania sprzętu rolniczego, niewielkie budynki gospodarcze związane z produkcją rolną); - adaptację struktury zabudowy zagrodowej w istniejących siedliskach (a nie na działkach niezabudowanych) w celu rozwoju rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości, zajmujących się m.in. produkcją zdrowej żywności, przetwórstwem rolno-spożywczym oraz agroturystyką. Dokonując interpretacji tekstu Planu Sąd posługiwał się zarówno jego literalnym odczytaniem, jak i sięgał do wykładni celowościowej, która wzmacniała rezultaty wykładni językowej, co pozwoliło upewnić się, że istniejące w Planie zakazy nie zostały zinterpretowane w sposób rozszerzający. Jak już wyżej wspomniano, zamysł uchwałodawcy jest czytelny i wobec tego prawidłowo organy uznały, że wniosek skarżącej jest niezgodny z zapisami planu miejscowego, co czyniło koniecznym odmowę jego uwzględnienia. Na marginesie należy też wskazać, że błędne jest też stanowisko skarżącej kwestionujące ustalanie przez organ cech podmiotowych inwestorów. Jednolicie bowiem w orzecznictwie i literaturze przyjmuje się obecnie, że zabudowa zagrodowa (siedliskowa) to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, pełniący dwie funkcje – miejsce zamieszkania rolnika i jego rodziny, a zarazem miejsce pracy. Oznacza to, że zabudowanie niezabudowanej dotąd działki rolnej, pod warunkiem oczywiście zgodności z planem miejscowym lub ustalonymi warunkami zabudowy, jest dopuszczalne, gdy rolnik indywidualny zamierza wznieść obiekty mające być rzeczywistą częścią prowadzonego przez tegoż rolnika gospodarstwa. Zagroda musi stanowić zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego. Zatem oczywista jest tu waga także i aspektu podmiotowego, wbrew zarzutom skargi. Uzasadnioną przyczyną odmowy wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę był w sprawie brak możliwości pogodzenia zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami m.p.z.p. Wyprowadzone przez organ wnioski mają wystarczające pokrycie w zgromadzonych aktach administracyjnych. Także niezależnie od podniesionych zarzutów Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek podstaw, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 179a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości, o czym orzekł jak w p. I sentencji. Ponadto na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę, o czym orzekł jak w p. II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu (skarżącego kasacyjnie) na rzecz skarżącej kwotę 490 zł, na co składa się 250 zł wpisu od skargi oraz 240 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego.