II SA/Kr 1302/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie NSA Izabela Dobosz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] 2006 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda pismem z dnia [...] 2006r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006r. w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] 2006 r. w sprawie zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w zakresie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżoną uchwałą uchylono uchwałę Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006 r. w sprawie zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w zakresie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 27 ustawy z dnia [...] 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, póz, 717, ze zm.), zgodnie z którym zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany, a więc po przeprowadzeniu procedury ustalonej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem podjęcie przedmiotowej uchwały - mimo, iż w istocie stanowi ona zmianę planu - nie było poprzedzone wykonaniem czynności proceduralnych określonych w ww. ustawie przynajmniej tych z nich, które w świetle regulacji przyjętej uchwałą uznać należy za niezbędne. Zatem nie spełniono wymogów art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie Wojewoda poinformował, że pismem z dnia [...] 2006 r. Nr [...] wystąpił również ze skargą na uchwałę Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006 r., która to uchwała została uchylona przez uchwałę podlegającą zaskarżeniu w przedmiotowej sprawie. W piśmie z dnia [...] 2006r. Przewodniczący Rady Gminy S. podniósł, że Rada Gminy S. podejmując zaskarżoną Uchwałę Nr [...] w dniu [...] 2006 r. kierowała się zamiarem naprawienia wcześniej popełnionego błędu polegającego na naruszeniu zasad określonych art. 27 Ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 ze zmianami) przy podejmowaniu Uchwały Nr [...] z dnia [...] 2006 r. Celem Rady było uniknięcie czasochłonnej procedury sądowej i usunięcie z obrotu prawnego wadliwej Uchwały Nr [...] w zakresie własnych kompetencji. W ocenie strony skarżącej takie działanie Rady Gminy S. jest sprzeczne z prawem. Nie wdając się w polemikę prawną z treścią uzasadnienia skargi, Rada stwierdza, iż w obecnym stanie również w interesie Gminy S. jest skuteczne wyeliminowanie obydwu Uchwał, zarówno Nr [...] jak i Nr [...]. Na rozprawie w dniu [...] 2007r. złożone zostało pismo Przewodniczącego Rady Gminy S., w którym wyjaśniono, że uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006 r. w sprawie zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w zakresie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego podjęta była bez przeprowadzenia uprzedniej procedury przewidzianej w ustawie z dnia [...] 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ uznano, że procedura zawarta w ustawie nie dotyczy stawki opłaty planistycznej z uwagi na swą treść i cel prowadzenia procedury. Zmiana stawek planu w wersji przyjętej w uchwale była korzystna dla mieszkańców. Natomiast nie przeprowadzenie procedury przed podjęciem uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 200 6r. w sprawie uchylenia Uchwały Nr [...] uzasadnione było tym, że Rada chciała uniknąć czasochłonnej procedury sądowej i usunąć z obrotu prawnego wadliwą Uchwałę Nr [...] w zakresie własnych kompetencji jeszcze przed jej ogłoszeniem. Procedura ustalona w art.17 służy uzgodnieniu planu z odpowiednimi instytucjami i umożliwienie mieszkańcom zgłoszenia wniosków. Mieszkańcy z pewnością chcieliby stawkę zerową dla wszystkich nieruchomości. Procedura ponadto jest kosztowna i długotrwała. Rada wyjaśniła, że plany zagospodarowanie przestrzennego, których w/w uchwały dotyczą były podjęte na podstawie przepisów obowiązujących przed [...] 2003 r. ponieważ do ich sporządzenia przystąpiono ([...]) w 2000r. lub ([...]) w 2001r. Z tych też powodów zastosowano w podstawie prawnej przepisy uprzednio obowiązujące. Opracowanie planów ciągnęło się bardzo długo. Pierwsze wyłożenie projektu planu w przypadku S. miało miejsce w 2002 r. Wówczas nikt z mieszkańców nie mógł wiedzieć, że plan nie zostanie uchwalony przed 31 grudnia 2003r. Zatem mieszkańcy byli pewni, że stawka planu będzie miała zastosowanie tylko do tych nieruchomości, które w poprzednim planie były terenami o niższej wartości rynkowej t,j do terenów rolnych.. Utrata mocy obowiązującej planów z dniem 31 grudnia 2003 r. spowodowała, że wszystkie grunty stały się na krótki okres terenami rolnymi i wejście w życie planu spowodowało, że wszyscy sprzedający nieruchomość będą zobowiązani zapłacić opłatę planistyczną. Tego faktu była nieświadoma również Rada i urzędnicy gminni dlatego nie zareagowała natychmiast przy uchwalaniu planu. Po otrzymaniu skargi Wojewody uznano ją w większej części za słuszną i w konsekwencji Rada uchyliła poprzednią uchwałę popełniając ten sam błąd, nie przeprowadzając procedury przewidzianej w art. 17. Nie można się natomiast zgodzić z twierdzeniem zawartym w skardze Wojewody co do niemożności powoływania się w treści uchwały na plan już nieobowiązujący. Zgodnie z art. 31 ustawy o planowaniu przestrzennym Wójt ma obowiązek przechowywać plany już nieobowiązujące i nawet uchylone. Nadto na podstawie nieobowiązujących planów wydawane są zaświadczenia i wypisy, jeżeli mają stwierdzać stan terenu w dniu kiedy plan obowiązywał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była zaskarżona przez organ nadzoru uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006r. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zakres treści planu nie został precyzyjnie określony w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie ulega jednak wątpliwości, że organ uchwalający plan nie jest umocowany do stanowienia regulacji prawnych w zakresie kompetencji organów administracji. Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki oraz cele działania administracji nie mogą być w państwie prawa, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy ustalanie obowiązków i praw obywateli i ich sytuacji wobec państwa, regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podstawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podstawowe, wydawane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.09.1997r., K 25/97, publ. OTK z 1997r., nr 3-4, poz.35). Podkreślić przy tym należy, że okoliczności stanu faktycznego nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane przez strony postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżona do Sądu uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006r. została podjęta bez przeprowadzenia stosownej procedury. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, póz, 717, ze zm.), zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Zatem do każdej zmiany planu, także takiej która nie dotyczy zmiany sposobu przeznaczenia gruntu na określone cele w planie zagospodarowania przestrzennego, a tylko wprowadzenia stawki opłaty planistycznej, ma zastosowanie procedura ustalona w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, póz, 717, ze zm.). Dlatego też sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006r., gdyż jej podjęcie - mimo, iż w istocie podjęta została ona w przedmiocie zmiany planu - nie było poprzedzone wykonaniem czynności proceduralnych określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przynajmniej tych z nich, które w świetle regulacji przyjętej uchwałą uznać należy za niezbędne. Zatem nie spełniono wymogów art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U. Nr 80, póz, 717, ze zm.). Zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006r. w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2006r. w sprawie zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w zakresie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego zostały podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokonywania jego zmiany i to uzasadnia zastosowanie art. 28 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie uchwała ta podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.