II SA/Kr 1304/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Olkuszu na uchwałę n r XXI V/198/2016 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 20 lipca 2016 r., w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 19 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały. W dniu 20 lipca 2016 r. Rada Gminy Trzyciąż podjęła uchwałę nr XXIV/198/2016 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Treść Regulamin czystości i porządku na terenie gminy Trzyciąż stanowi załącznik nr 1 do uchwały. Zgodnie z § 19 ust. 1 ww. regulaminu "na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów dużych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu". W ust. 2 § 19 przewidziano, że "w przypadku zastosowania odpowiedniego oznakowania nieruchomości przez właściciela nieruchomości, zakazuje się wprowadzania psów lub innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych lub gastronomicznych". Na powyższą uchwałę, w części dot. §19 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 Prokurator Prokuratury Rejonowej w O złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów: 1. art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie; 2. art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ustanowienie zakazu wprowadzenia zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej jest nieproporcjonalne do celu zamierzonego przez ustanowienie Regulaminu, a nadto stanowi ograniczenie swobód obywatelskich; 3. Art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i sformułowanie zakazu wprowadzania zwierząt domowych do miejsc publicznych, 4. art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2019 poz. 506), art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454) oraz § 21 i 25 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego oraz nieuwzględnienie zasady. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 19 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Rady Gminy w Trzyciążu NR XXIV/198/2016 z dnia 20 lipca 2016 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że ustanowienie w § 19 ust. 2 nie stanowi właściwego środka ochrony przed stwarzanym przez zwierzęta zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz.U. z 2013 r. póz. 1399 ze zm.) Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do wniosku o dopuszczalności ustanowienia w regulaminie zakazu wprowadzenia zwierząt domowych do wszelkich miejsc użytku publicznego (terenów do wspólnego użytku), skoro taki zakaz niewątpliwie w najwyższym stopniu zapewniałby eliminację jakichkolwiek zagrożeń i uciążliwości dla ludzi oraz zanieczyszczeń pochodzących od zwierząt. Podstawę do wydania aktu określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowią, jak przyjmuje art. 40 ust, 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przepisy tej ustawy. Nie sposób zatem przyjąć, że zakazy takie mogły zostać unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Wprowadzenie takiego zakazu w zaskarżonej uchwale stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w powołanym powyżej przepisie ustawy. Na jego podstawie rada może nakładać konkretne obowiązki (nakazy/zakazy) na właścicieli zwierząt domowych, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Zakaz taki stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ograniczenie swobód obywatelskich. oraz naruszenie art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji, bowiem wprowadzenie takiego zakazu, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, wymaga ustawowego upoważnienia. Przepis §19 ust. 1 ww. załącznika został sformułowany w sposób kategoryczny, niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziano to w ustawach. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywne niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia (por. II SA/Gd 817/18). Takie sformułowanie tego przepisu wykracza poza delegację ustawową i nie uwzględnia zasady proporcjonalności. Generalny i bezwarunkowy nakaz może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Pojęcie "psa ras dużych" nie zostało w żaden sposób sprecyzowane, a nadto brak jest w przepisach prawa powszechnie obowiązującego definicji tego pojęcia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Trzyciąż stwierdził, że skarga jest zasadna i w związku z tym wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wskazał, że w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie dokona uchylenia zaskarżonej uchwały w całości i niezwłocznie uchwali nowy Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Do zamknięcia rozprawy ewentualna informacja o podjęciu takiego aktu nie wpłynęła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 wskazana ustawa stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza, ani nie opisuje istotnych naruszeń prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z cała pewnością wadą istotną aktu prawa lokalnego jest wykroczenie jego regulacji poza upoważnienie ustawowe ustawowego a także brak wyważania konstytucyjnych i ustawowych wartości. Wskazane w skardze argumenty przekonują o tym, że § 19 ust. 1 i 2 skarżonego Regulaminu istotnie prawo naruszają. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. W punkcie 6 ust. 2 art. 4 określono jeden z przedmiotów regulacji regulaminu, jako "obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Ustawa nie definiuje pojęcia "terenów przeznaczonych do wspólnego użytku", ani też pojęcia "obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych lub gastronomicznych". Sąd stwierdził nieważność § 19 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu uznając, że wskazana norma zobowiązująca narusza m.in. wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności a także zasadę humanitarnego traktowania zwierząt. Stosownie do art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Człowiek ma obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. W art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt sformułowano zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zawarta w cytowanym na wstępie § 19 ust. 1 regulacja ma charakter kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt. Należy ją ocenić jako bardziej rygorystyczną niż tę zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Upoważnienie do podjęcia tego rodzaju regulacji nie wnika z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt przez humanitarne traktowanie zwierząt rozumie traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz prowadzenia psów na uwięzi, a psów dużych dodatkowo w kagańcu nie uwzględnia indywidualnych potrzeb zwierzęcia, a w konsekwencji prowadzić może do naruszenia opisanej zasady humanitaryzmu. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić może do przypisywania właścicielowi odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zagrożenie takie jest tym bardziej realne, że ani ustawa, ani zaskarżony Regulamin nie definiują pojęć "terenów użytku publicznego" czy też "psów dużych". W myśl art. 31 Konstytucji RP wolność człowieka podlega ochronie prawnej; każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje; ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z cytowanej normy wynika, że ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, a ta w omawianym wypadku zachowania nie została. Zasadę proporcjonalności narusza także, zdaniem Sądu, przepis § 19 ust. 2 zaskarżonego Regulaminu. Obowiązujący wszystkich właścicieli zwierząt generalny zakaz wprowadzania psów lub innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych lub gastronomicznych (o ile tylko właściciel takiego obiektu o tym zdecyduje), doprowadza do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, ponieważ w sposób nieuzasadniony narusza wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe. Nie uwzględnia koniecznych ograniczeń wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a także z regulacji dotyczących psów służbowych. Zwrócić też należy uwagę, że wobec braku definicji użytego w ust. 2 § 19 Regulaminu pojęcia "obiektu użyteczności publicznej" stosowanie w/w normy prowadzić może do skutków nieakceptowalnych w świetle zasad konstytucyjnych. Zgodnie bowiem z powszechnym znaczeniem w pojęciu "obiektu" mieszczą się nie tylko budynki, ale także takie urządzenia jak hale sportowe, lodowiska, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej, dworce autobusowe i kolejowe. Przepis art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DZ.U.2019/2010) może stanowić podstawę do wprowadzenia określonych zakazów i nakazów, ale muszą one odpowiadać opisanym wyżej zasadom konstytucyjnym, mieścić się w ramach udzielonego upoważnienia i spełniać wymóg dostatecznej określoności. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 19 ust. 1 i 2 zaskarżonego Regulaminu.