II SA/Kr 1307/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 lipca 2024 r. znak: WI-I.7840.14.25.2023.AR w przedmiocie wniesienia sprzeciwu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. B. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 lipca 2024 r. znak WI-I.7840.14.25.2023.AR Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 18 lipca 2024r. znak: [...] wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia budowy inwestycji pn.: budowa budynku gospodarczego o prostej konstrukcji, związanego z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy wynoszącej 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji wynoszącej 6,0 m i wysokości 7,0 m, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działkach ewid. nr [...], [...] w miejscowości L. (gmina J.). Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych: Starosta [...] wniósł sprzeciw wobec opisanej powyżej inwestycji, zgłoszonej przez K. B., w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2024. 725 ze zm., zwanej dalej P.b.), ze względu na nieusuwalną sprzeczność z zapisami prawa miejscowego, tj. § 19 uchwały nr XIV/89/03 Rady Gminy J. z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa L. (Dz.U.Woj.Małop.2004.59.765). Inwestorka złożyła odwołanie od powyższej decyzji twierdząc, że zgłoszona inwestycja stanowi obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b., a zapisy planu miejscowego nie sprzeciwiają się takiej zabudowie. Wojewoda Małopolski nie zgodził się z argumentacją zawartą w odwołaniu. Wyjaśnił, że planowana inwestycja polega na budowie jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego o powierzchni 150 m2 którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działkach inwestycyjnych. Zgodnie z powoływanym przez inwestora art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b. realizacja tego typu obiektów nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, ale tylko w takim przypadku, gdy projektowany budynek jest związany z produkcją rolną. W opinii organu przedmiotowy budynek tego warunku nie spełnia. Wojewoda wskazał na uzasadnienie nowelizacji wprowadzającej ww. zwolnienie z obowiązku zgłoszeniowego, z którego wynika, że dotyczyło ono ułatwień w procesie inwestycji na terenie gospodarstw rolnych i wsparcia rolników indywidualnych. Wobec powyższego ma ono zdaniem organu zastosowanie wyłącznie do rolników indywidualnych w rozumieniu art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j.Dz.U.2024.423). Wobec powyższego inwestorka została wezwana o przedłożenie zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt stały oraz dokumentu potwierdzającego kwalifikacje rolnicze, a także dokumentu potwierdzającego osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi inwestorka oświadczyła, że nie dysponuje dowodami na potwierdzenie faktu, że budynek gospodarczy będzie związany z produkcją rolną, innych niż wynikające wprost z dokumentacji projektowej. Oświadczyła, że nieruchomość będzie dzierżawiona przez rolnika indywidualnego i faktycznie stanowić będzie gospodarstwo rolne. Jej zdaniem brak jest konieczności posiadania przez samą inwestorkę statusu rolnika indywidualnego w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Z powyższą argumentacją zdaniem Wojewody nie można się zgodzić, a wobec braku wykazania przez inwestorkę, że posiada ona status rolnika indywidualnego w rozumieniu cyt. ustawy, do obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem nie stosuje się art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b. Przechodząc do kwestii zgodności zamierzonej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu, organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem RP – tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Następnie zacytowano § 19 adekwatnej uchwały, który w m.in. stanowi, że ustala się adaptację struktury zabudowy siedliskowej poprzez umożliwienie wymiany kubatury, rozbudowy istniejących obiektów preferując rozwój rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości; produkcji zdrowej żywności, przetwórstwa rolno-spożywczego oraz agroturystyki (ust. 3). Wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym (ust. 4). Organ wyraził też stanowisko, że definicji zawartych w cyt. przepisie planu pojęć "rolniczej przestrzeni produkcyjnej" oraz "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych" należy poszukiwać w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Jordanów i że odnoszą się one do terenów szczególnie chronionych, gdzie podstawową rolą jest ich ochrona przed degradacją. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Wojewoda podkreślił, że teren inwestycji stanowią niezabudowane nieruchomości gruntowe, na terenie RP, w bezpośrednim otoczeniu lasów prywatnych. W sąsiedztwie brak jest zabudowy, nawet rozproszonej. Dla tego terenu miejscowy plan nie oznaczył nieprzekraczalnej linii zabudowy ani nie przewidział jakichkolwiek wskaźników zabudowy. Zapis § 19 ust. 3 uchwały dotyczy tylko istniejącej zabudowy, tj. adaptacji zabudowy siedliskowej poprzez wymianę kubatury (która ma pozostać bez zmian). Natomiast § 19 ust. 4 ustanawia zakaz realizacji zabudowy niezgodnej z przeznaczeniem podstawowym. Skoro natomiast planowany przez inwestorkę obiekt nie jest związany z produkcją rolną, ponieważ nie jest budowany przez rolnika indywidualnego na terenie gospodarstwa rolnego, to nie można uznać, że jest to zabudowa zgodna z przeznaczeniem podstawowym określonym jako strefa rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Przedmiotowy budynek należy zatem traktować jak zwykły budynek gospodarczy, a tego typu zabudowa nie jest zgodna z przeznaczeniem podstawowym terenu RP. Wojewoda podkreślił, że jego stanowisko jest w przedmiotowym zakresie jednolite, o czym może świadczyć wcześniejsza odmowa udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego i gospodarczego w formie zabudowy zagrodowej na przedmiotowych działkach. Od powyższej decyzji K. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji, w miejsce jej uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa lub uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania organowi l instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa albowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na jej treść; 2. art. 30 ust 6 pkt. 2 i art. 29 ust. 2 pkt. 33 ustawy prawo budowlane i art. 104 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy inwestycji wskazanej w decyzji, pomimo iż art. 29 ust. 2 pkt. 33 ustawy prawo budowlane nie wymaga zgłoszenia dla realizacji inwestycji polegającej na budowie jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego i wiat prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany, o którym mowa w zgłoszeniu, a inwestycja ta jest zgodna z ww. przepisami, w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa L. (uchwała nr XIV/89/03 Rady Miejskiej Gminy J. z dnia 17.02.2004 r. z późn. zm.) i organ błędnie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, a to z uwagi na fakt, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie sprzeciwu względem budowy tej inwestycji; 3. art. 29 ust. 2 pkt. 33 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez ustalenie przez organ, że wskazana w przepisie "produkcja rolna" dotyczy tylko i wyłącznie rolników indywidualnych, podczas gdy przeznaczenie budynku - pomieszczenie gospodarcze służące do przechowywania zboża - jest zgodne z przeznaczeniem podstawowym gruntu, jakim jest produkcja rolnicza, a nieruchomość wraz z gotową inwestycją ma być przedmiotem dzierżawy podmiotowi posiadającemu uprawnienia rolnika indywidualnego, przy czym należy mieć na względzie, że ustawa nie wskazuje, iż do inwestycji w produkcję rolniczą niezbędny jest status rolnika indywidualnego; 4. § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa L. (uchwała nr XIV/89/03 Rady Miejskiej Gminy J. z dnia 17.02.2004 r. z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że analiza planu wyklucza realizację nowej zabudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 33 ustawy prawo budowlane, na terenach oznaczonych symbolem RP, podczas gdy wykładnia § ł9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa L. wskazuje na to, że jest to dopuszczalne, o ile zabudowa ta jest zgodna z przeznaczeniem podstawowym terenu, który to wymóg spełnia inwestycja projektowa; 5. art. 10 § 1 kpa, a to zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu, polegające na niezawiadomieniu strony o zakończeniu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż uniemożliwiono odwołującemu wypowiedzenie się do całości materiału dowodowego i ewentualnego złożenia wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia budowy inwestycji szczegółowo opisanej w decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm prawem przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Przedmiotowa sprawa dotyczy decyzji odmawiającej inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, to jest budowy budynku gospodarczego o prostej konstrukcji, związanego z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy wynoszącej 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji wynoszącej 6,0 m i wysokości 7,0 m, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działkach ewid. nr [...], [...] w miejscowości L. (gmina J.). Powodem odmowy jest stwierdzona przez organy niezgodność inwestycji z obowiązującym na obszarze, na którym planowana jest inwestycja planem miejscowym, to jest uchwałą Nr XIV/89/2004 Rady Gminy J. z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa L. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z 2004 roku, Nr 59, poz. 765) – dalej jako "plan", "plan miejscowy" lub "mpzp". Obszar inwestycji znajduje się w terenach oznaczonych symbolem RP. Zgodnie z treścią § 19 planu miejscowego: "1. W granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa L. adaptuje się tereny w obrębie strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonym symbolem na rysunku planu RP ustalając dla całych zasobów funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych". 2. Dla terenów wyznaczonych w ust. 1 ustala się zasady gospodarki określające metody zagospodarowania mające na celu utrwalenie stanu istniejącego rozłogów szczególnie: a) dbałość o stan zdrowotny i sanitarny kompleksów rolnych, b) preferowanie naturalnego płodozmianu oraz ograniczenie do niezbędnego minimum chemicznych zabiegów agrotechnicznych, c) ograniczenie regulacji stosunków wodnych, d) ograniczenie trwałego odwadniania bagien i oczek śródpolnych, e) kształtowanie struktury przestrzennej zieleni śródpolnej zgodnie z warunkami siedliskowymi, w kierunku powiększenia różnorodności biologicznej i zwiększenia odporności zasobów na czynniki destrukcyjne, f) stosowanie indywidualnych sposobów gospodarowania ukierunkowanych na produkcję zdrowej żywności. 3. Ustala się adaptację struktury zabudowy siedliskowej poprzez umożliwienie wymiany kubatury, rozbudowy istniejących obiektów preferując rozwój rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości: produkcji zdrowej żywności oraz agroturystyki. 4. Wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym." W ocenie organów organu planowana zabudowa na terenie RP nie jest zgodna z § 19 ust. 2 uchwały bo jest sprzeczna z przeznaczeniem podstawowym terenu określonym jako "strefa rolniczej przestrzeni produkcyjnej". Dodatkowo, pomimo, że inwestor wskazuje, że planuje budowę budynku przeznaczonego do przechowywania zboża (k. 6 administracyjnych akt sprawy), to w rzeczywistości nie spełnia wymogów formalnych, które taką zabudowę by mu umożliwiły. Odnosząc się do treści planu miejscowego, należy podkreślić, że w terenach RP dopuszczalna jest nowa zabudowa, o ile nie stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym, co wynika z treści przepisu § 19 ust. 4 planu miejscowego. W konsekwencji zatem, aby ocenić jaka zabudowa w tym obszarze może być realizowana należy odnieść ją do przeznaczenia podstawowego. Przeznaczenie podstawowe natomiast stanowi strefa rolniczej przestrzeni produkcyjnej (§ 19 ust. 1 mpzp), przy czym zasady gospodarki zostały określone w § 19 ust. 2 planu miejscowego. Wśród tych zasad zwrócić należy uwagę na stosowanie indywidualnych sposobów gospodarowania ukierunkowanych na produkcję zdrowej żywności (§ 19 ust. 2 lit. f) planu miejscowego). Ponadto jak wynika z § 19 ust. 3 planu preferowany kierunek rozwoju rodzinnych gospodarstw wskazano produkcję zdrowej żywności oraz agroturystykę. Nie podziela przy tym Sąd stanowiska organów, które sprowadzają dopuszczalną zabudowę wyłącznie do zabudowy zagrodowej, która stanowi immanentny element gospodarstwa rolnego, prowadzonego przy tym przez rolnika. Skoro w przedmiotowej sprawie inwestycja ma dotyczyć m.in. budowy budynku gospodarczego posiadającego pomieszczenie do przechowywania zboża, to rozważyć należy, czy taka inwestycja pozostaje w sprzeczności z zapisami planu miejscowego. Tego organy nie rozważyły, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 4 m.p.z.p. Ograniczanie przeznaczenia terenu RP wyłącznie do zabudowy związanej z gospodarstwem rolnym nie uwzględnia bowiem całej treści § 19 planu miejscowego. W tym przepisie wskazano bowiem na preferowanie rozwoju rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości, m.in. produkcji zdrowej żywności. Tym samym przeznaczenie terenów RP w przedmiotowym planie wykracza zdecydowanie poza ściśle jedynie rozumiane gospodarstwo rolne. W świetle powyższych uwag nieuzasadnione było zawężanie przez organy dopuszczalnej zabudowy w terenach RP wyłącznie do zabudowy zagrodowej, charakteryzowanej jako budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, budynki inwentarskie (np.: chlewnie, kurniki, obory, stajnie), a także takie obiekty budowlane, jak: płyty do składowania obornika, szczelne zbiorniki na gnojówkę lub gnojowicę, naziemne silosy na materiały sypkie czy suszarnie kontenerowe. Podobnie – w świetle zapisów planu miejscowego – nietrafne było akcentowanie strony podmiotowej i wprowadzanie wymagania, że inwestycja może stanowić jedynie element gospodarstwa prowadzonego osobiście przez rolnika indywidualnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w pkt. I uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw) oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 500 zł składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego adwokata w wysokości 480 zł.