II SA/Kr 1313/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 lipca 2024 r. nr SKO.GN/4160/43/2024 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości skargę oddala Prezydent Miasta Oświęcim postanowieniem z dnia 14 maja 2024 r. nr MK.6831.7.2024.VII działając na podstawie art. 93 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 123 i 124 K.p.a., a także § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości zaopiniował negatywnie projektowany geodezyjny podział działki nr [...] o pow. 0,1164 ha położonej w jednostce ewidencyjnej [...], [...], obręb [...] przedstawiony w formie graficznej na mapie zasadniczej wstępnego projektu podziału nieruchomości w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 1 do postanowienia na działki oznaczone na załączonych dokumentach numerami roboczymi: działka nr [...] o p pow. 0,0234 ha i działka nr [...] o pow. 0,930 ha. W uzasadnieniu organ stwierdził, że projekt podziału jest sprzeczny ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Oświęcim zatwierdzonego uchwałą nr LIV/1049/14 Rady Miasta Oświęcim z dnia 27 sierpnia 2014 r. Jak wskazano, przedmiotowa działka położona jest w terenach oznaczonych w planie symbolem 1.U - tereny zabudowy usługowej i w niewielkim fragmencie w terenach dróg publicznych klasy lokalnej. Podano, że dla terenów o symbolu 1.U minimalna powierzchnia nowych działek wynosi 1200 m kw. Jak podkreślono, od powyższej normy nie ma odstępstwa. Powyższe, zdaniem organu I instancji, przesądza o niezgodności proponowanego podziału z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Na to postanowienie zażalenie wniosła J. N. stwierdzając, że przedmiotowy podział ma na celu administracyjne uregulowanie dojazdu do przedmiotowej działki, która nie powinna być w planie w ogóle oznaczona jako działka położona w terenach usługowych, bowiem jej powierzchnia ma niespełna 12 ar. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 29 lipca 2024 r. nr SKO.GN/4160/43/2024 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu podziału organ obowiązany jest uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Istota rozstrzygnięcia organu opiniodawczego sprowadza się więc do skonkretyzowania ustaleń planu w odniesieniu do zamierzonego podziału i sposobu zagospodarowania uzyskanych w trakcie podziału działek, a następnie oceny, czy projekt odpowiada przeznaczeniu nieruchomości określonemu w planie i czy wydzielone w wyniku podziału działki gruntu będą nadawały się do zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem w planie. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem podziału jest teren położony w rejonie ul. [...] obejmujący działkę nr [...], która w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się w terenach oznaczonych 1.U- teren zabudowy usługowej oraz tereny dróg publicznych klasy lokalnej. Zgodnie natomiast z par. 7.1 pkt 3 uchwały nr LIV/1049/14 Rady Miasta Oświęcim, dla terenów oznaczonych na rysunku symbolem 1.U - minimalna powierzchnia nowych działek budowlanych wynosi 1200 m kw. powierzchni. Natomiast żadna z powstałych w wyniku podziału działek nie posiada takiej wielkości z tego powodu, że działka nr [...] ma wielkość 0,1164 ha. Organ wskazał, że priorytetem winien być zawsze podział nieruchomości zgodny z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu. Zasadą jest bowiem przeprowadzenie podziału nieruchomości zgodnie z postanowieniem planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.), względnie - w przypadku braku planu miejscowego - gdy podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 u.g.n.). Natomiast do wyjątków - i to kazuistycznie przewidzianych (enumeratywnie wskazanych) w ustawie -należy zaliczyć możliwość dokonania podziału nieruchomości na podstawie art. 95 u.g.n. z pominięciem postanowień planu miejscowego, względnie decyzji o warunkach zabudowy. Niezależnie od ustaleń planu miejscowego, co należy rozumieć: "mimo braku takiego planu lub mimo zawartych w nim postanowień, a nawet wbrew tym postanowieniom", podział nieruchomości może nastąpić jedynie na cele wskazane w art. 95 u.g.n. To ostatnie uregulowanie jest więc wyjątkiem od przyjętej w u.g.n. zasady. Wykładnia systemowa powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ilekroć dokonuje się podziału nieruchomości w oparciu o ustalenia planu miejscowego, to czyni się to na podstawie art. 93, a nie 95 u.g.n. Jak bowiem mówi jedna z podstawowych reguł tej wykładni: "Przepis ustanawiający wyjątek od zasady, nie może zastąpić tej zasady". Innymi słowy, wyjątek nie może stać się regułą (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1872/07). Wobec powyższego należy przyjąć, że ilekroć możliwy jest podział nieruchomości zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania albo z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, to podziału nieruchomości dokonuje się, odpowiednio w trybie art. 93 albo art. 94 u.g.n., a nie na podstawie art. 95 u.g.n. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. T. twierdząc, że jej prawo własności zostało drastycznie ograniczone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2024.935 tekst jedn. z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia o odmowie pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. W ocenie organu, projektowany podział jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na powierzchnię działek jakie miały by powstać w wyniku podziału. Zgodnie z art 93 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.(dalej; ustawa) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Z kolei przepis art 93 ust 4 ustawy stanowi, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości jest dwuetapowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006 r. I OSK 683/05 oraz z dnia 26 listopada 2021 r. I OSK 703/21). Pierwszy etap dotyczy wyłącznie opiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, w zakresie zgodności tego podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oczywiście jeżeli na terenie gdzie podział jest projektowany, plan taki obowiązuje. Pozytywna opinia w tym przedmiocie jedynie uruchamia dalsze postępowanie nie przesądzając o jego wyniku. Postępowanie to wieńczy decyzja, która zatwierdza podział, bądź odmawia dokonania tego zatwierdzenia, jeżeli pomimo zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podział nieruchomości jest z innych przyczyn niedopuszczalny. Oba te etapy przeprowadza ten sam organ, nie ma tu więc mowy o współdziałaniu organów administracji, a jedynie o etapowaniu postępowania toczącego się przed tym samym organem. Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 września 2022 r. II SA/Ol 615/22 opiniując projekt podziału nieruchomości, organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania. Jak wynika z wyżej przytoczonego przepisu art 93 ust 1 ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność projektowanego podziału nieruchomości z zapisami planu miejscowego jest podstawową, ale nie jedyną przesłanką warunkującą możliwość dokonania podziału nieruchomości. Wyjątki od tej zasady wymienione enumeratywnie w art 95 pkt 1-8 ustawy, ze skargi nie wynika jednak, aby w niniejszej sprawie zachodził przypadek projektowania podziału w związku z zaistnieniem jednego z przypadków, w tym przepisie opisanych. Uznać więc należy, że obowiązkiem organu, w pierwszym etapie postępowania, była jedynie ocena, czy projektowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. Podstawowym elementem oceny zgodności projektowanego podziału z ustaleniami planu jest ocena, czy na skutek podziału powstaną działki o powierzchni co najmniej minimalnej, jakie plan dopuszcza, w terenie o określonym przeznaczeniu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2024 r. I OSK 978/21, w którym wskazano, że zgodność podziału z planem miejscowym polega na tym, by wydzielone działki tak zostały ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. To od planu miejscowego zależy zatem, jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Takim parametrem wynikającym z planu, który w wyraźny sposób determinuje dopuszczalność podziału, jest np. minimalna powierzchnia działek na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę. Podział ewidencyjny nieruchomości pełni zatem służebną rolę względem planu miejscowego, gwarantując możliwość przewidzianego w planie docelowego zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r. I OSK 110/19, LEX nr 3316745). Jak wskazuje organ przedmiotem podziału jest teren położony w rejonie ul. [...] obejmujący działkę nr [...], która w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się w terenach oznaczonych 1.U- teren zabudowy usługowej oraz tereny dróg publicznych klasy lokalnej. Zgodnie natomiast z § 7.1 pkt 3 uchwały nr LIV/1049/14 Rady Miasta Oświęcim, dla terenów oznaczonych na rysunku symbolem 1.U - minimalna powierzchnia nowych działek budowlanych wynosi 1200 m kw. powierzchni. Natomiast żadna z powstałych w wyniku podziału działek nie posiada takiej wielkości z tego powodu, że działka nr [...] ma wielkość 0,1164 ha. Jak wskazuje organ, powierzchnie projektowanych działek wyniosły by odpowiednio 234 m kw oraz 930 m kw. W ocenie sądu organ wykazuje, że projektowany podział nie jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nowo wydzielone działki (nieruchomości) byłyby bowiem mniejsze niż dopuszcza to plan miejscowy. Słusznie zatem organ na wstępnym etapie postępowania, odmówił pozytywnego zaopiniowania projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego. Doznaje ono ograniczeń, a ograniczenia te wynikają między innymi z zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które nie tylko determinują przeznaczenie danego terenu, ale też wskazują na minimalne powierzchnie nowo tworzonych działek. Brak podstaw by uznać, że organ odmawiając pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości w jakikolwiek sposób naruszył własność skarżącej. Na tym etapie postępowania, organ ogranicza się jedynie do stwierdzenia faktu, czy projektowany podział nieruchomości jest zgodny z zapisami planu miejscowego (także w kwestii zachowana minimalnej wielkości nowo powstałych działek), czy też tej zgodności brak. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 poz. 935) orzekł jak w sentencji.