II SA/Kr 1314/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E.C. i J.C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 lipca 2012 r. Nr [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] postanowieniem z dnia 21 marca 2012 r., wydanym na podstawie art. 126 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) odmówił E. C. i J. C. "zwrotu ściągniętej kwoty grzywny w celu przymuszenia w wysokości 7 443,29 zł łącznie z kosztami egzekucyjnymi wynoszącymi 76,80 zł". E. C. i J. C. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia 13 lipca 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 23 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej u.p.e.a. - tj: z 2005 r., Dz. U. nr 229, poz. 1954 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a. w drodze zażalenia skarżyć można jedynie postanowienia wydane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego i tylko takie, od którego przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość złożenia zażalenia. Nie istnieje domniemanie zaskarżalności postanowień. Postanowienie PINB w K. - Powiat [...] z dnia 21 marca 2012 r. o odmowie zwrotu ściągniętej grzywny w celu przymuszenia, wydane zostało na podstawie art. 126 u.p.e.a. Powyższy przepis reguluje przesłanki i tryb zwrotu ściągniętej lub uiszczonej grzywny w celu przymuszenia. Brzmienie tego artykułu zostało zmienione z dniem 1 lipca 2007 r. na mocy art. 94 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r. nr 89, poz. 589 ze zm). Zgodnie z art. 112 tej ustawy do egzekucji wszczętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przed dniem wejścia w życie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, czyli przed dniem 1 lipca 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 126 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Mając na uwadze treść art. 17 § 1 u.p.e.a. w powiązaniu z brzmieniem art. 126 u.p.e.a., organ odwoławczy stwierdził, że na postanowienie o odmowie zwrotu ściągniętej grzywny, zażalenie nie przysługuje. E. C. i J. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: - art. 126, art. 132 w zw. z art.144 k.p.a, przez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie; - art. 112, art. 124 i art. 125 k.p.a, przez błędne pouczenie skarżących przez organy administracji co do kwestii istotnych w sprawie; - naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 112 k.p.a; - naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a w zw. z art. 18 i art. 23 §1 i 4 u.p.e.a., poprzez ich błędną wykładnię; - naruszenie art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a. w powiązaniu z brzmieniem art. 34 § 2 u.p.e.a. i dalsze poprzez błędną wykładnię mającą na celu pozbawienie prawa do obrony ich praw. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania, wydanie orzeczenia w zakresie zwrotu w całości ściągniętej grzywny w celu przymuszenia, a także przeprowadzenie dowodu z akt sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że przysługuje im zażalenie na podstawie art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazali również, że w zaskarżonym postanowieniu nie zostali pouczeni o przysługującym im środku zaskarżenia do sądu. W dalszej części uzasadnienia skarżący przedstawili argumenty przemawiające, w ich ocenie, za uchyleniem postanowienia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., powiat [...] z dnia 21 marca 2012 r., a także wskazali na nieprawidłowości we wcześniejszych postępowaniach dotyczących nałożenia na nich obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, którego wykonanie było przedmiotem postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Organ doprecyzował, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w 2004 r. (tytuł wykonawczy został wystawiony w dniu 25 marca 2004 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Na wstępie rozważań stwierdzić należy, że najistotniejszym problemem w rozpatrzeniu niniejszej sprawy była kwestia dopuszczalności skargi. Stosownie do treści art.3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że skoro na postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zażalenie nie przysługuje, na postanowienie takie skarga do sądu jest niedopuszczalna (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. II OSK 1289/2011, dostępne LexPolonica nr 2806164). W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że treść art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że przepis ten stanowi jedyną podstawę zaskarżania do sądu administracyjnego postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Należy zatem wykluczyć możliwość zaskarżania wymienionych postanowień na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., przewidującego skargę również na te postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, które kończą postępowanie lub rozstrzygają sprawę co do istoty. Niedopuszczalna jest również skarga do sądu administracyjnego na opinię organu wyższego stopnia w przedmiocie wyrażenia zgody na zwrot uiszczonej grzywny w celu przymuszenia. Nie można bowiem uznać, by uzyskanie tej zgody jako wymaganego elementu do dokonania zwrotu ściągniętej grzywny, należało zakwalifikować jako inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Opinia w tym zakresie nie wywołuje bowiem następstw w zakresie uprawnień lub obowiązków, skoro organowi egzekucyjnemu nawet po uzyskaniu tej zgody, ustawodawca pozostawia swobodę w rozstrzygnięciu wniosku. W literaturze przedmiotu prezentowany jest jednakże również pogląd, że na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 134 k.p.a. przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. P. P., dostępny w systemie LEX). Zdaniem autora skarga do sądu administracyjnego powinna bowiem przysługiwać także na postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym tylko w drugiej instancji, na które nie przysługuje zażalenie. Postanowienia te są ostateczne i mogą być wydawane w toku postępowania egzekucyjnego (np. postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienia, wydawane na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., a także postanowienia stwierdzające niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, wydawane na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a.). W ogólnym postępowaniu administracyjnym wskazane postanowienia zamykają to postępowanie, a zatem podlegają sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Wątpliwości budzi różne traktowanie tego samego rodzaju postanowień i ich zaskarżalność do sądu, w przypadku gdy zostały wydane w toku postępowania administracyjnego, oraz pozostawanie poza sądową kontrolą, w przypadku, gdy zostały wydane w toku postępowania egzekucyjnego. Niedopuszczalne jest pozostawienie poza sądową kontrolą postanowień, które rozstrzygają o prawach i obowiązkach uczestników postępowania i nie mogą być poddane tej kontroli w inny sposób. W przeciwnym razie błędne postanowienia, np. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia czy stwierdzające jego niedopuszczalność, byłyby - w przypadku przyjęcia ich niezaskarżalności - swoistym remedium na zaskarżenie postanowień, na które nie służy zażalenie, i w konsekwencji zamykałyby drogę do sądu. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę pogląd ten podziela. Zgodnie z treścią art.18 u.p.e.a., jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie regulacji k.p.a., o którym mowa w art. 18 u.p.e.a., oznacza, że niektóre z jego postanowień znajdą zastosowanie wprost, inne stosować należy z modyfikacjami, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania. Przepisy k.p.a. na gruncie postępowania egzekucyjnego mogą być stosowane jedynie uzupełniająco w przypadkach, gdy regulacja u.p.e.a. okaże się niekompletna. W postępowaniu egzekucyjnym znajduje wprost zastosowanie przepis art. 134 k.p.a. w związku z art.144 k.p.a. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl zaś drugiego z przepisów, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 kodeksu postępowania administracyjnego "Zażalenia"). Dlatego też uznać należy, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie wprost zastosowanego przez organ egzekucyjny przepisu art.134 k.p.a., na które to postanowienie służy skarga na podstawie art.3 § 2 p.p.s.a. pkt 2. Dlatego też Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, co pozwoliło na merytoryczne rozpoznanie skargi. Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia doprowadziła do oceny, że jest ono zgodne z prawem, co czyni skargę niezasadną. Stosownie do treści art.126 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego (t.j. Dz.U.2002.110.968), na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. O zwrocie grzywny postanawia organ egzekucyjny. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Zgodnie zaś z treścią art. 112 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r. nr 89, poz. 589 ze zm), do egzekucji wszczętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli przed dniem 1 lipca 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało w marcu 2004 r., w sprawie winien być przez organ egzekucyjny stosowany przepis art.126 u.p.e.a. w brzmieniu zgodnym z tekstem jednolitym ustawy opublikowanym we wskazanym wyżej Dzienniku Urzędowym z 2002 r. Zgodnie z treścią art.126 u.p.e.a. przesłankami zwrotu grzywny są: wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, złożenie wniosku o zwrot grzywny oraz wystąpienie uzasadnionych przypadków. Ocena, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny. Rozstrzygnięcie o zwrocie grzywny ma charakter uznaniowy. O zwrocie grzywny w celu przymuszenia orzeka w formie postanowienia organ egzekucyjny. W myśl przepisu art.17 § 1 ust.1 u.p.e.a., o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Ponieważ w przepisie art. 126 u.p.e.a. nie zostało przewidziane zażalenie, na postanowienie w przedmiocie zwrotu grzywny w celu przymuszenia (w tym i na postanowienie odmowne) zażalenie nie służy. Jak już wcześniej przedstawiono, zgodnie z treścią art.18 u.p.e.a., w postępowaniu egzekucyjnym znajduje wprost zastosowanie przepis art. 134 k.p.a. w związku z art.144 k.p.a. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl zaś drugiego z przepisów, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 kodeksu postępowania administracyjnego). Skoro na postanowienie wydane na podstawie art.126 p.p.s.a. nie przysługuje zażalenie, organ odwoławczy prawidłowo wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Niezasadny jest zarzut skargi, że na postanowienie organu i instancji wydane na podstawie art.126 u.p.e.a. przysługuje zażalenie na podstawie art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawowe znaczenie ma bowiem przepis art.17 § 1 ustawy, stanowiący, że o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, a na postanowienie to służy zażalenie tylko wtedy, jeżeli ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Przepis art. 34 § 1 ustawy jest w stosunku do przepisu art.17 § 1 przepisem szczególnym. Stosownie do treści art.34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W myśl § 2 tego przepisu na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. Oznacza to, że zażalenie, o jakim mowa w powyższym przepisie przysługuje na postanowienie wierzyciela w przedmiocie zajęcia stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, ewentualnie art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem zaskarżenia, który służy zobowiązanemu w fazie wszczęcia tego postępowania, co oznacza, że nie można podnosić zarzutów na dalszych etapach postępowania. Obowiązuje siedmiodniowy termin na zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, liczony od dnia doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się zatem jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty w terminie otwartym na ich zgłoszenie. Również więc z tego względu przepis dopuszczający możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów nie może znaleźć zastosowania w sprawie postanowienia wydanego na podstawie art.126 u.p.e.a. Odnośnie żądania skargi dotyczącego wydania przez sąd orzeczenia w przedmiocie zwrotu ściągniętej grzywny w celu przymuszenia, stwierdzić należy, że zgodnie z przytoczonymi na wstępie rozważań przepisami, w kompetencji sądu leży kontrola co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie merytoryczne rozstrzyganie sprawy. Nadto, do sądu zostało zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art.134 k.p.a. a nie postanowienie organu I instancji w przedmiocie regulowanym przepisem art.126 u.p.e.a. Rację należy przyznać skarżącym, że z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zaskarżonym postanowieniu nie zostali pouczeni o przysługującym im skardze do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie miało jednak żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż skarga do sądu wniesiona została w terminie. W oparciu o powyższe, na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić.